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法社会学视野中的“小产权房”现象透视/高军

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 07:21:16  浏览:9511   来源:法律资料网
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[摘要] “小产权房”现象在我国出现并迅速漫延,暴露出了我国改革与社会发展进程中诸多深层次的社会矛盾,其本质上是一个农民平等权利保护、公权约束的问题,同时,还折射出法律的稳定性与法律变革、合法性与合理性等深层次的法理问题。“小产权房”现象启示我国必须实行法律变革、实现民主,并进而推进政治体制改革。
[关键词] “小产权房” 土地管理 城乡二元对立 法社会学

“小产权房”又称“乡产权房”,是指在农村集体土地上建设的房屋,由于未缴纳土地出让金等费用,不能取得由政府房管部门颁发的正式产权证,而是由享有该土地所有权的乡(镇)合作经济联合社或村经济合作社的机构制作颁发权属证书的“准商品房”。“小产权房”最初起源于民间,即农民将自家宅基地上所建的房屋出售给他人,这种现象在我国已存在多年,但并未形成大规模的气候。近年,“小产权房”之所以能兴起并迅速漫延,和前些年涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样,“小产权房”产生的背景,也是在现行中国土地管理制度下,对过高的、远远超过一般居民购买能力的房价无奈而导致的必然结果。事实上,在各地房价日益高涨的现状下,小产权房已渐渐成为除商品房、廉租房、经济适用房、限价房和单位集建房外的另一种城市房屋供应类型。但是,自“小产权房”出现以来,一直存在着两种截然相反的观点。反对的意见认为:“小产权房”一旦放开,土地调控和规划方面将出现失控的状况,最终必将危及农业安全与农民的生存。此外,“小产权房”突破了现行法律的规定,而法律应当被严格遵守。因此,反对者们手握“道德”与法律双重利器,必欲除“小产权房”而后快。而赞成的意见则认为:“小产权房”打破了政府垄断土地一级市场的格局,从而使地价和房价大幅度回落,它有利于农民、购房者和政府,为政府寻找到了多年想解决而一直又难以突破的“三农”困境的新思路,因此称“小产权房”的产生为农民“自我城市化”的一场革命。以上两种观点的分歧,是当代中国改革与社会发展进程中利益群体之争的一个缩影,暴露出了诸多深层次的社会矛盾,可以从多个不同的学科和角度来进行分析。笔者认为:“小产权房”现象之争关涉法律、法律实施及其评价,因此,从法社会学的角度来透视“小产权房”现象,寻求突破当前“小商品房”困境的出路不无裨益。
一、“小产权房”之争本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题
著名的福利经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森对第三世界国家经济、社会发展状况的研究表明:政治自由和社会机会都是平等的内涵,权利的不平等才是真的不平等,贫困在很大程度上来自于能力的剥夺。[1]森的理论同样可以用来分析我国“三农”现象。“小产权房”是我国所特有的一种现象,在西方国家并无相应的对照物,“小产权房”能否转让问题,本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题。
1.农民财产权未受到平等的保护。按照现行土地管理法和房地产管理法的规定,地市及城市郊区的土地属于国家所有,农村的土地属于村民集体所有,村民对土地只有使用权,即承包经营权,无所有权。农村集体所有的土地不能直接用于城市商品房开发建设,如果用于商品房建设用途,必须先由当地政府进行征地,给予相应的征地补偿,将“村民集体所有”的土地转为“国有”后,再通过拍卖等手段,将附期限的“国有”土地使用权转让给开发商,这样开发商才可以在原属于“村民集体所有”,现属于“国有”的土地上搞商品房开发。事实上,政府往往以很低的价格从农民手中强制征收土地,然后以几十倍甚至几百倍的价格卖给开发商,从中获得巨额利益。可以看出,在现行土地管理体制下,虽然农村土地属于“村民集体所有”,但集体所有即意味着不归任何具体的个人所有,农村土地实际处于所有权缺位的状态。这种体制使得“村民集体所有”的土地所有权中最核心的处置权和收益权被公权所剥夺,不能有效地保护农民的土地权益。事实上在全国各地,农民已经自发地通过出租、变卖集体土地使用权、出售宅在地上所建房屋等各种方式来实现自己的土地权益。决策层已意识到了上述现象的普遍存在,为了维护这种“村民集体所有”的体制,国家有关部门多次发布通知反复重申农民在宅基地上所建的房屋不得向本集体组织以外的人出售。由于农民对土地无所有权,因此,在该制度中始终处于被动的地位,而地方政府在征地中则处于主动的地位,同时由于其握有强大的政治资源,因此地方政府完全掌握了土地的主宰权,这是近年来层出不穷的因征地而侵犯农民权益事件之所以发生的制度性根源。
2.在法律和公共政策制定的过程中,农民缺少利益代言人。首先,按照现行《中华人民共和国全国人大和地方各级人大选举法》的规定,在全国、省级、县级等各级人大代表选举中,人大代表名额的分配原则为,“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。”亦即从选举权的意义上,四个农民才相当于一个市民。由于我国人大代表选举采用的是直接选举与间接选举相结合的方式,只有在县、乡镇两级人大代表选举中采用的是直接选举,而地市级、省级及全国人大代表则采用的是间接选举,即由下一级人大代表选举产生。事实上,从民主的角度来看,直接选举代表了直接民主,而间接选举的民主性则较低,间接代表的层级越多则民主性越低,这是一个基本的政治常识。其次,在近三千名全国人大代表中,出身农民的代表人数聊聊无几。在每次人代会上,“三农问题”及农民群体总是“被关怀”的对象,但农民群体却始终缺乏通过广泛参与、平等商谈来表达自身利益诉求的机会。事实上,政府维持目前的城乡二元对立的土地制度,无不声称是从保护农民的利益角度出发的,主要理由为:(1)土地所有权如果归农民所有将会造成大量的土地兼并现象,将危及国家的安全与稳定;(2)由于农民每户只能享有一处宅基地,如果房屋转让,宅基地随之转移,农民就失去了唯一的生存基础,必定造成社会问题;(3) 宅基地使用权是农民特定身份的社会福利,其他人无权享受,等等。事实上,这种逻辑的背后是一种反平等、反法治的主客体际思维,即农民不是权利的主体,而只是客体,体现的是一种“父爱主义”。在这种思维模式下,农民是“非理性的”人,他们不能完全理解自己的行为和把握自己的命运,只能“被代表”,只能成为“被讨论”、被施以阳光雨露的对象,而这种“代表”和“施与”则是绝对善的,是为农民的利益着想的。事实上,这只是有关部门一厢情愿的空想。而众多的封杀“小产权房”的法律或政策的出台,并没有举行大规模的由这些法律或政策所规制的对象农民群体参加的听证会,以充分听取农民群体的意见。在现行的体制下,农民群体由于没有参加谈判的权利,作为弱势群体,在公共政策制定过程中缺乏利益代言人,他们的土地权利事实上被掠夺了。
由于以上制度性的原因,使得作为土地真正主人的农民不能充分实现土地权利,在土地被征用的过程中始终处于无发言权“任人宰割”的弱势地位。而农民住房不能和城市居民住房一样上市交易的法律与政策,实质上侵犯了农民的财产所有权,堵塞了农民筹措资金扩大经营的道路,阻碍了农村商品经济的发展。与城市居民依靠房产升值,财富不断得到累积相比,作为农民财产的核心部分的房产只能是不能升值甚至还会不断贬值的死资产,因此,该制度实质上还侵犯了农民的宪法平等权。以上对农民制度性的束缚,从经济学的角度来看,它导致了农村内部的生产要素无法实现优化配置,成为制约农民财富积累的主要制度障碍,它与户籍制度一道,构成了对农民的制度性歧视,是造成中国“城乡二元对立”的制度性根源。
二、“小产权房”背后是公权行使与公权约束的问题
众所周知,“小产权房”在现行的法律体制中是不合法的,但“小产权房”之所以能产生直至迅速漫延,购房者明知有风险却愿意购买,直接的原因就在于愈演愈烈的畸高的房价远远的超出了普通公众的购买能力,与商品房相比,“小产权房”较低的价格能满足广大城市中低收入阶层公民体面地、有尊严地居住这一最基本的需求。而房价为什么会畸高,政府的各项打压房价的举措为什么不能奏效,原因实则在于政府自身,事实上,公权在房地产市场中的作用是导致我国房价高居不下的主要原因。
1.房地产市场税费过重。中国政府近年税收收入的增长速度是GDP的两倍,GDP以及税收的增长很大程度上是由于土地开发形成的。据悉,中国房地产三级市场上的税收几乎是世界上税负最重的,上百项税费的结果必然是房价居高不下。小产权房省去的费用主要是两部分,一是土地出让金,二是各种税费。事实证明,刨去这两块费用,住房价格可以压低70%左右。[2]
2.地方政府与民争利。地方政府与房地商事实上形成了“利益共同体”,处于“一荣俱荣,一损俱损”的利益共进退关系。房价飞涨必然带来地价飞涨的结果,而现行的财政体制规定土地出让金全部归地方政府独自享用,因此地方政府从地价飞涨中可以获得巨额的利润。在一些地方,政府卖地所得占了岁入的大半,甚至达到2/3。由于这些钱不必纳入预算、决算,事实上成了地方政府的“小金库”。因此,有学者认为,房价疯长对于有权的官员实际上是“公私两利”的事:于公,一是政府有钱,二是拉上GDP;于私,一是自己口袋里钱见长,二是可以长官。这就是地方政府对中央遏制疯房“上有政策,下有对策”的经济原因。[3]
事实上,“小产权房”争论现象的背后是各种利益的搏弈。维持现行的土地制度,地方政府、部分“有官方背景的”开发商、以及一些炒房者是最大的获益者,而中央政府、农民、以及广大购房者成为受害者。由于地方政府掌握着公权力,所有的政策都必须通过地方政府来执行,事实上成了土地制度改革的最大阻碍力量。在中央、地方各级政府利益的搏弈中,处于权力最高层的中央政府和权力最低层的乡镇政府显然处于弱势地位。中央政府虽然处在权力的最高层,但政策的制定需要得到准确的信息,而且关键的是中央政府制订的政策需要下级各级政府去执行。为了解决高房价苦民的问题,中央政府不可谓不重视,所采取的措施从表面上看力度不可谓不大,但所开处方却往往药不对症,采取的措施只是风声大、雨点小,相反一段时间过后,房价却还是扶摇直上。另外,虽然民间不乏好的思路,市场自发催生“小产权房”即是最好的说明,但迄今为止,中央政府的政策都是在现行的土地管理体制中进行的,这表明现行的政策反馈及民意上达的途径出现了严重问题。既得利益团体在权力精英、学术精英中不乏数量庞大且强有力的代言人,由于利益集团的作用,中央得到的信息往往是扭曲的。至于中央的一些惠民政策的执行,中国自古以来就有“上有政策,下有对策”,“上有澎渤之施,下有毫厘之给”的“官场文化”,中央政策被下级执行变味走样诚属惯常。而处于权力最低层的乡镇政府,土地是其辖区的,上级政府只要一征地倒手即可以获得巨额利益,而这其中乡镇政府是无利可图的,这是为什么经常会发生乡镇政府截留对农民的征地补偿款导致征地纠纷甚至引发“群体性事件”的一个重要原因。至于不在国家正式权力序列的村委会,由于土地是农民赖以生存的命脉,现行的土地管理法规定农村土地属于“村民集体所有”,但在实际操作中变成了无人所有,进而变成了权力所有,土地的增值财富被权力所攫取,农民的土地权益难以得到保障。因此,由乡镇政府、村委会在集体土地上建房出售,显然比被国家征地要得到更多实惠,事实上,乡镇政府、村委会对“小产权房”的支持对“小产权房”兴起起到了关键性的作用。
三、“小产权房”现象折射了法律的稳定性与法律变革、合法性与合理性等深层次的法理问题。
“小产权房”是对当前滞后的土地制度所导致的非理性房价的一种本能的反叛,是房地产市场所催生的“自生自发的秩序”,虽然不合法,但却具有合理性,能带来多方共赢。它在能为一部分社会群体解决迫在眉睫的住房问题的同时,也为众多的开发商寻找低廉开发成本创造了可能,同时还帮助政府解决了部分居民的住房问题以及为解决“三农”困境寻找到突破口。小产权房一旦合法化(当然应当经过合理规划,以避免占用大量耕地),将改变土地垄断现状,当前的房地产市场土地供应不足会得到缓解,而如果二元对立的土地制度继续维持下去,城市中低收入群体、农民、诚实守信的开发商都将大受其害,同时政府的行政成本会越来越高。事实上,小产权房是对当前的土地管理和相关制度的严峻挑战,是继续维护这一制度还是断然进行改革?毫无疑问,目前是进行相关制度变革的契机。
对于那种认为“小产权房”突破了现行法律的规定,而法律应当被遵守的意见,笔者认为正如霍姆斯在《法律的道路》中认为的那样,“一项法律准则倘若没有比它在亨利四世被订立时更好的理由,固然是件令人不快的事;但更令人反感的是,即当它被订立时的理由早已消失时,却仅因盲目的附从过去而仍一味地固守着该项准则”。而罗斯科•庞德认为,“法律必须稳定,但又不能静止不变。因此,所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。一般安全中的社会利益促使人们去探寻某种据以彻底规制人之行动的确定基础,进而使一种坚实而稳定的社会秩序得到保障。但是,社会生活情势的不断变化却要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新形式不断作出新的调整。因此,法律秩序就必须既稳定又灵活”。[4]因此,“时移事易”,法律必须适应时代的发展,因势利导回应时代的要求,而不能削足适履,硬将社会往僵化过时的法律中去套。那种教条主义的墨守成规,只能导致法律空转,徒增行政成本,阻碍社会的发展。事实上,法律的权威不是来自于强制,而来自于理性、公平与正义,“法律的威力与其说围绕法律的军事力量,远不如说在于法律符合正义和大众意志的原则。当法律原则是社会利益的时候,人民自己就是法律原则的支柱,全体公民的力量就是它的力量。”[5]“只有这些法律总是以自然和理性为依据,从人民的利益出发,而且都是经过大家的讨论,每个人都了解法律草案的目的所在,在得到普遍的赞同以后才制定的;这种为人民所拥护、反映了人民愿望的法律,人民当然总是怀着愉快甚至自豪的心情来执行”。[6]因此,“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性和归属感,远较强制力更为重要。法律只在受到信任,并且因而并不要求强力制裁的时候,才是有效的;依法统治者无须处处都依赖警察”。[7]现行土地管理法律因脱离时代而显得严重滞后,但由于长期以来形成的一种制度的“路径依赖”,特别是从现行土地制度中获得巨额利益的既得利益集团的阻碍,使得改革步履维艰,但目前中国城市化进程、“三农”困境、作为弱势群体的农民权益保护等均一致要求通过彻底的改革,突破土地制度路径束缚的时候。马克思、恩格斯曾经指出:“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[8]事实上,改革需要勇气和魄力,正如当年小岗村的农民冒着风险按血印搞土地承包,土地承包制从不合法到合法,最终闯出了农村改革的新天地那样,形势的发展迫使我们必须跳出旧有的框架和路径,及时变革土地管理法制,使其走向理性化的轨道,以适应时代的需要,而不应墨守成规而固步自封,从而丧失制度变革的良好时机。
四、“小产权房”问题的启示
作为政治学、法学、公共管理学等学科上的一个最基本的前提预设,国家是通过人们之间的社会契约而组成的。具体而言,即人们通过社会契约,让度出部分权利以组织政府,由于政府的权力来自于人们的让度,故政府应当为民众提供安全、自由、人权保障为核心内容的公共产品。当代中国,“依法治国,建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”已写入神圣的宪法,从宪法解释角度来看,公民居住权保障是政府的宪法义务,当然也是建设社会主义和谐社会的应有题中之义。因此,政府不能以任何理由或借口而不履行对公民居住权保障的义务。对于当前疯涨的房价,有学者认为其实质上“是政治道德问题,不是经济问题”,一针见血地揭示出了问题的实质。[9]当前,我国正处于一个社会转型时期,面对迅速变化的社会,我们不能抱残守缺,法律也不能变动不居。
1.破除旧的观念,彻底抛弃长期以来在政策制定的过程中,对待农民的那种主客体际思维和单方面施以恩惠的“父爱主义”,对农民的态度应当“从恩惠到权利”。事实上,农民在宪法上与城市居民一样是平等的公民,在财产权利和人身权利上是完全平等的。同时,农民是理性的人,是“经济人”,是其自身利益的最好的维护者,农民对自己生活的把握和对幸福生活的追求,从来不比任何一个群体差,他们不需要仅仅只是被动地“被代表”, 他们需要参与平等的协商与谈判,需要有直接的或通过平等的、直接的选举产生的代表来表达其群体的利益诉求的机会。对于那种从主客体际思维出发、出于“父爱主义”的那种维护现行土地制度是出于“从农民利益角度考虑”的观点,其完全“是一种严重不了解农村实际的官僚假想”。[10]事实上,无论是历史还是现实,均证明实现农民土地所有权不是可不可为的问题,而是为或不为的问题。
2. 在抛弃上述陈旧的、落后的观念基础上,彻底改革导致我国城乡二元对立的法律制度。首先,解放农民,废除将农民捆绑在农村的法律与政策,废除50年代由公安部颁布的“暂行”了五十多年的,早已落后于时代,实质上侵犯了八亿农民受宪法保障的平等人身权、财产权的城乡二元对立的户籍管理制度,真正实现农民的宪法上的身份平等权;其次,必须对我国土地管理法律制度实行改革。前已述及,我国现行的城乡二元对立的土地管理制度已严重落后于时代发展的要求。事实上,作为目前“小产权房”现象产生的制度性根源——我国现行土地管理法第63条 “农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定本身就明显地违反了我国宪法第10条“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定,应当接受违宪审查。笔者认为,在当前的形势下,要解决严峻的“三农”问题,必须使农民拥有土地所有权,让农民真正地享有中华人民共和国宪法所确认的财产平等权,只有这样才能使农民有能力对抗强大的公权,保障作为其财产权核心部分的土地权利不受来自公权的任意侵犯,平息当前发生在全国各地的在一定程度上呈现出暴力和失控迹象的土地争端;只有赋予农民土地所有权,才能使农民有恒产而有恒心,克服农业生产中的短期行为,加大对农业的投入;同时,也只有赋予农民土地所有权,农民才能真正地可从土地增值中获得利益,农村社会保障系统将比较容易地得到建立,社会主义新农村才能建成,农村和农民的现代化才有可能实现。因此,时代的发展呼吁新的农村体制改革,呼吁法律的及时变革,那种以稳定农村为理由继续维持对农民进行制度性歧视的制度是极不明智的。
3. 扩大社会主义民主,改革公共政策的制定过程。改革开放、市场经济发展至今,不可否认的是,我国社会出现了较为严重的贫富分化局面,产生了不同的利益阶层群体,如果不承认这一点,只能说不是愚蠢就是别有用心。当前社会发展过程中一个值得警惕的现象是,政策制定的过程中弱势群体缺乏代言人,其利益诉求无法得到充分的表达,而上层政策或制度的出台往往缺乏必要的、由各阶层,特别是作为政策或制度所规制对象的阶层平等参与商谈的程序,因此,才会有“要求中小学生跳交际舞、唱京剧”、“上海禁止合租房”、“东莞禁止养猪”等一系列荒唐政策的出台。而其中尤其值得重视的是,作为绝对数量最大但却处于弱势地位的农民群体的利益诉求由于缺乏充分有效表达的途径,从而引发了许多社会矛盾。令人欣慰的是,胡锦涛同志在中共十七大报告中提出,要扩大人民民主,“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,这使我们看到了实质性的进步。但笔者认为,在此基础上,应当更进一步,逐渐实现各级人大代表的直接选举,创造比资本主义更先进的政治文明,更充分地体现社会主义制度的优越性。此外,在政府公共政策制定的过程中,应充分听取各阶层的利益诉求,为此应从制度上保证社会各阶层能真正实现充分参与的权利,在此基础上,政府行为应恪守行政伦理,不得从公权行为中获取任何利益,不得与民争利。因此,应切断地方政府从土地中获益的制度根源,并切实采取措施,减轻房地产行业、以及广大中小企业、工薪阶层的税负,培养税基,藏富于民。
4.推动政治体制改革,防止权力的异化。众所周知,长期以来中国的改革事实上只是一条腿在走路。经济体制改革活跃了市场,激发了企业的活力,使中国经济获得了很大的发展,但由于政治体制改革的严重滞后,造成权力过于集中,权力缺乏必要约束,其所带来的弊端已越来越明显,并正在吞噬着经济体制改革所取得的成果,阻碍经济体制改革进一步深入。特别是由于政治权力加盟经济利益,权力的行使与利益的关系日益密切,遂造成了严峻的腐败局面,特别是以维护“公有”之名,行部门利益保护之实的现象越来越严重。由于公有企业事实上不可能由“全民”享有,真正享有利益的只能是这些公有企业内部的人。因此,移动通信、中国电信、烟草、民航、铁路、供电、供水、供气等垄断行业的所有行为(包括涨价行为),无不声称是为了维护“公有制”,维护公共利益!但这些垄断部门职工的巨额工资福利,对照其落后的服务,再加上《反垄断法》出台前的利益之争最终使得这部法律只反“自然垄断”,却不反当代中国最严重的、最应当反的行政垄断,足已使任何稍具常识的人看出这些垄断行业的真正目的。在此背景下,那些以维护法律实施为名,主张彻底扼杀“小产权房”的利益群体,不得不让人怀疑是否也是出于同样的目的。
社会主义应该是公平正义的社会,绝不能允许在社会主义、公有制等神圣的旗号下由少数人、少数群体享受特权而致使社会主义的神圣使命落空。为了防止利益集团攫取政治、经济利益,防止社会群体的分化与社会的动荡,必须坚决进行政治体制改革。笔者认为,政治体制改革的核心在于通过分权防止权力过于过集中,实现法律对权力的控制。虽然,“三权分立”的模式并不适合中国,我们绝不走西方的老路。但权力的分立,通过权力约束权力以防止产生腐败是政治学的一条基本定律,所有法治社会的政治实践均无法逾越,因此,我们应当探索出一条适合中国具体国情的通过权力来制约权力的模式;另外,关于政治体制改革的政府角色定位,笔者认为,当代中国的政治体制改革的图景应确立政府“守夜人”的角色,政府必须彻底退出市场经济的利益链,回归其本来的公共服务提供者的角色。邓小平同志说过,“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少”,[11]在计划经济时代,党和政府一直充当的是家长和全能保姆的角色,整个社会也习惯于依靠政策和指令办事,但政策和指令来自于上层直至最高层,其制定的过程中缺少社会各阶层的充分参与及辩论,长期以往遂导致我们的社会成为一个缺乏反思、反馈和自我纠错机制的社会,中华人民共和国建国后许多政治运动的发动,许多决策的失误的原因即在于此。当代中国,时代发展要求进一步扩大民主、保障人权。因此,应当从宪法保留、法律保留的角度来重新审视具体的法律、法规、规章中对公民宪法基本权利的限制性规定,切实保障公民的表达自由和其他各项宪法基本权利,在此基础上,营造下情上达渠道通畅,政策反馈与纠错机制灵活,充满活力与创造力的社会主义和谐社会。

[参考文献]
[1]李华芳.权利的不平等才是真的不平等[N]. 21世纪经济报道.2007-5-28.
[2]叶檀.无需逼问开发成本 小产权房挑明楼市真相[EB/OL].
http://economist.icxo.com/htmlnews/2007/06/22/1147531.htm
[3][9]周永坤.遏制疯房周氏三板斧[EB/OL]
http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/index.aspx?blogid=265268
[4][美]罗斯科•庞德.法律史解释[M].邓正来译.中国法制出版社.2002.1.
[5][法]罗伯斯比尔.革命法制和审判[M].赵涵舆译.商务印书馆1979.153.
[6][法]埃蒂耶纳•卡贝.伊加利亚旅行记(第2卷)[M].商务印书馆.1982.134.
[7][美]伯尔曼.法律与宗教[M].三联书店.1991.47.
[8]马克思恩格斯全集(第3卷)[M].人民出版社.1960.544.
[10]宋庄艺术促进会(2007年7月16日). 妥善解决农村宅基地房屋买卖纠纷构建和谐诚信社会[EB/OL]. http://bbs.arts.tom.com/item_461_3049_0_1.html
[11]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].人民出版社.1994.332.


[作者简介]高军,男,江苏淮安人,法学博士、副教授、江苏华东律师事务所律师。联系方式:13585359126;gdhzgaojun@163.com

本文已发表在《延边大学学报》2008年第3期,转载(引)请注明出处,谢谢!



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秦皇岛市人民政府印发《关于向国有及国有控股企业、国有参股企业派出监事会、监事的试行办法》的通知

河北省秦皇岛市人民政府


秦皇岛市人民政府印发《关于向国有及国有控股企业、国有参股企业派出监事会、监事的试行办法》的通知

秦政 [2005] 127号



各县、区人民政府,开发区管委,市政府各部门,有关企业:
《关于向国有及国有控股企业、国有参股企业派出监事会、监事的试行办法》已经市政府第38次常务会议研究同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

二OO五年八月二十三日


关于向国有及国有控股企业、国有参股企业派出监事会、监事的试行办法

为健全我市国有企业监督机制,加强对国有资产的监督,根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有企业监事会暂行条例》及河北省《关于向国有重点骨干企业派出监事会的试行办法》,结合我市实际,制定本办法。
一、派出监事会、监事的企业范围
派出监事会、监事的企业范围为履行政府出资人职责的我市国有及国有控股企业、国有参股企业。企业名单由市国资委提出建议,报市政府批准。
二、监事会、监事的选派方式
国有独资公司监事会,由市政府或市国资委代表市政府派出。
国有控股公司监事会由股东代表和职工代表组成。监事会成员由各股东方派出,市国资委代表市政府推荐监事人选并委派监事会主席。监事会成员比例由股东方按照出资情况确定,人选由各出资方推荐后,公司股东会确认。
国有参股公司监事会由股东代表和职工代表组成。监事会成员由各股东方派出,监事会主席根据资产出资情况,由市国资委与各股东方协商确定推荐。监事会成员比例由股东方按照出资情况确定,人选由各出资方推荐后,公司股东会确认。
三、监事会的工作性质
由市政府或市国资委代表市政府向履行政府出资人职责的我市国有及国有控股企业、国有参股企业派出的监事会、监事,对市政府负责,代表市政府对国有及国有控股企业、国有参股企业的国有资产保值增值状况实施监督。
四、监事会的职责
以财务监督为核心,根据有关法律、行政法规和财政部门的有关规定,对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督,确保国有资产及其权益不受侵犯。
监事会与企业是监督与被监督的关系,监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。
监事会履行下列职责:
(一)检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况。
(二)检查企业财务,查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料,验证企业财务会计报告的真实性、合法性。
(三)检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况。
(四)检查企业负责人的经营行为,并对其经营管理业绩进行评价,提出奖惩、任免建议。
五、监事会的组成及人员任职条件
监事会由主席1人、专职监事2—4人、兼职监事1—2人组成。从有关部门和单位选任的监事为专职,企业职工代表担任的监事为兼职。监事会根据工作需要可以聘请1—2名工作人员。
监事会主席由地级、县级(根据派驻企业的资产总额确定,企业资产总额在4亿元以上的,为地级或县级;企业资产总额在4亿元以下的,为副县级)国家工作人员担任,为专职。年龄一般在60周岁以下,身体健康,具有较高的政策水平,坚持原则,廉洁自律,熟悉经济工作。其职责是:召集、主持监事会会议;负责监事会的日常工作;审定、签署监事会的报告和其他重要文件;应当由监事会主席履行的其他职责。
专职监事由县级、科级(根据派驻企业的资产总额确定,企业资产总额在4亿元以上的,为县级或科级;企业资产总额在4亿元以下的,为科级)国家工作人员担任。年龄一般在55周岁以下,身体健康;熟悉并能够贯彻执行国家有关法律、行政法规和规章制度;具有财务、会计、审计或者宏观经济等方面的专业知识,比较熟悉企业经营管理工作;坚持原则,廉洁自律,忠于职守;具有较强的综合分析、判断和文字撰写能力,并具备独立工作能力。
兼职监事应熟悉企业情况,坚持原则,公道正派,忠实履行监督职责,自觉维护国家和职工利益;有一定的语言表达能力和文字水平。企业的负责人及其亲属、秘书和所属子公司的人员不得担任兼职监事。
六、监事会主席、监事的选拔任用
按照监事会主席、监事的任职条件,监事会主席、专职监事的选拔可通过三种途径:一是从市直有关部门和单位国家工作人员(参照管理人员)中选拔;二是根据需要从企事业单位国家工作人员中选拔;三是从市国资委机关干部中选拔。兼职监事由企业职工代表大会民主选举产生,报市国资委批准。
监事会主席、监事的人选,按照规定程序任命。
七、监事会的工作方式
(一)监事会一般每年对企业定期检查1至2次,也可根据实际需要不定期地进行专项检查。监事会开展监督检查,可采取下列方式:
l、听取企业负责人有关财务、资产状况和经营管理情况的汇报,在企业召开与监督检查事项有关的会议。
2、查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计账簿等财务会计资料以及与经营活动有关的其他资料。
3、核查企业的财务、资产状况,向职工了解情况、听取意见,必要时要求企业负责人做出说明。
4、向财政、工商、税务、审计、海关、银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况,上述部门要积极予以配合。
监事会主席根据监督检查的需要,可以列席或者委派监事会其他成员列席企业有关会议。
(二)监事会每次对企业进行检查结束后,应当及时做出检查报告。
检查报告的内容包括:企业财务以及经营管理情况评价;企业负责人的经营管理业绩评价以及奖惩、任免建议;企业存在问题的处理建议;市政府要求报告或者监事会认为需要报告的其他事项。
检查报告经监事会成员讨论,由监事会主席签署,经市国资委报市政府,监事会不得向企业透露检查报告的内容。监事对检查报告有原则性不同意见的,应当在检查报告中说明。
检查报告的编制办法由市国资委另行制定。
(三)监事会在监督检查中发现企业经营行为有可能危及国有资产安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及监事会认为应当立即报告的其他紧急情况,应当及时向市国资委提出专项报告,也可以直接向市政府报告。
(四)监事会根据对企业监督检查的需要,必要时,经市国资委同意,可以聘请注册会计师事务所对企业进行审计,可以建议市政府责成审计机关依法对企业进行审计。
八、检查报告的办理程序
(一)检查报告经监事会成员讨论通过,由监事会主席签署,经市国资委报市政府。
(二)检查报告由市政府主管副市长批报市委、市政府主要领导,同时批转市直有关部门。
市属企业属于财务管理方面的问题,由市财政局或市国资委提出整改意见;属于经营管理方面的问题,由市国资委提出整改意见;属于企业领导班子方面的问题,按照干部管理权限,分别由市委组织部和市国资委党委提出整改意见;对企业严重违法违纪问题,由市纪委查处;对市国资委管理的企业领导人员严重违法违纪问题,由市国资委查处。
(三)对反映重要问题的检查报告,市直有关部门要及时提出整改意见,抓好落实,一般要在一个月内将处理意见向市主要领导、主管领导及市国资委反馈。
(四)市直有关部门要支持、配合监事会的工作,向监事会提供有关情况和资料。在对企业及企业领导人员进行评价、考核、奖惩时,要与市国资委沟通,把检查报告作为重要依据。
(五)市国资委负责对市直有关部门落实检查报告情况进行监督,并及时向市委、市政府报告进度和结果。
九、监事会的管理
(一)市国资委负责监事会的日常管理工作,协调监事会与市政府有关部门和有关地方的联系,承办市政府交办的事项。
(二)监事会主席、专职监事,县级的由市国资委党委商市委组织部提出意见,报市委研究决定,由市政府任命;科级的由市国资委任命。
企业职工代表担任的兼职监事由企业职工代表大会民主选举产生,报市国资委批准。
工作人员由市国资委从注册会计师事务所聘用或从其他企事业单位按规定条件选聘,分配到各监事会,其行政、工资等关系仍在原单位。
(三)监事会主席、专职监事的人员编制。
由市国资委根据派出工作需要,向市人事局提出所需人员职数及数量要求,市人事局给予核定监事会主席、专职监事专项编制。市国资委根据派出工作的实际需要与市委组织部、市人事局协商沟通,落实人员到位。
(四)监事会主席、专职监事的待遇。
1、实行岗位津贴补助政策。参照省监事会监督检查工作岗位补贴办法,给予监事会主席、专职监事适当的津贴补助,监事会主席每月300元,专职监事每月200元,工作人员每月100元。补贴款由市财政拨付。
2、监事会主席、专职监事经考核成绩突出,为维护国家利益做出重要贡献的,给予奖励。具体由市国资委商市委组织部提出奖励方案,报市政府批准决定,市财政拨付资金。
3、从国家公务员中选派的监事会主席、专职监事原级职的工资、福利、奖金等一切政治、生活待遇保持不变。县级监事会主席、专职监事的人事档案、工资等由市委组织部管理;科级的由市国资委管理。
(五)监事会主席、专职监事开展工作所需经费
监事会开展监督检查工作所需经费(差旅费、办公费、业务费、监督检查费、培训费等)由市财政统一拨付,市国资委根据每年监督检查工作需要作出费用预算,经市财政局核准后纳入年度专项预算,市国资委统一列支和管理。
(六)监事会成员均需经过专门培训,合格后方能上岗。同时每年还要进行知识更新培训。
(七)监事会主席和专职监事可以担任1-3家企业监事会的相应职务。监事会成员每届任期3年,其中监事会主席和专职监事不得在同一企业连任。
监事会主席和专职监事执行回避制度,不得在其曾经管辖的行业、曾经工作过的企业或者其亲属担任高级管理职务的企业的监事会中任职。
(八)监事会成员要严格遵守党纪政纪和法律法规,有下列行为之一的,给予行政处分或者纪律处分,直至撤销监事职务;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
l、对企业的重大违法违纪问题隐匿不报或者严重失职的。
2、与企业串通编造虚假检查报告的。
3、接受企业的馈赠、报酬、福利待遇;在企业报销费用;参加由企业安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动;在企业中为自己、亲友或者其他人谋取私利的。
4、泄露检查报告内容和企业商业秘密的。
企业发现监事会成员有上述行为时,有权向市国资委报告,也可以直接向市政府报告。
十、对企业的要求
(一)企业要定期、如实向监事会报送财务会计报告,并及时报告重大经营管理活动情况,不得拒绝、隐匿、伪报。
(二)企业有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,给予纪律处分,直至撤销职务;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
l、拒绝、阻碍监事会依法履行职责的。
2、拒绝、无故拖延向监事会提供财务状况和经营管理情况等有关资料的。
3、隐匿、篡改、伪报重要情况和有关资料的。
4、有阻碍监事会监督检查的其他行为的。
十一、本办法由市国资委组织实施并负责解释。
十二、本办法自印发之日起试行。




江苏省人民政府关于修改《江苏省测绘管理规定》的决定

江苏省人民政府


江苏省人民政府令
第 9 号

《江苏省人民政府关于修改〈江苏省测绘管理规定〉的决定》已于2003年4月10日经省人民政府第2次常务会议讨论通过,现予发布施行。

省 长

二○○三年四月二十三日



江苏省人民政府关于修改《江苏省
测绘管理规定》的决定

为适应行政审批制度改革的需要,决定对《江苏省测绘管理规定》作如下修改:
一、删去第十六条。
二、删去第十八条。
三、删去第十九条。
此外,对条文顺序作相应调整。
本决定自发布之日起施行。
《江苏省测绘管理规定》根据本决定作相应的修改,重新公布。


江苏省测绘管理规定
(1997年11月12日省政府第97号令发布
根据2003年4月23日《江苏省人民政府关于修改
〈江苏省测绘管理规定〉的决定》修订)

第一章 总 则

第一条 为了加强对测绘行业的管理,规范测绘市场行为,促进测绘事业发展,根据《江苏省实施〈中华人民共和国测绘法〉办法》和有关法律、法规,制定本规定。
第二条 凡在本省行政区域内从事测绘活动(含军事测绘单位从事民用测绘活动),必须遵守本规定。
第三条 省测绘管理机构主管全省测绘工作,省人民政府其他有关部门按照省人民政府职责分工,负责管理本部门的测绘工作。
设区的市、县(市)人民政府管理测绘工作的部门主管本行政区域内的测绘工作,同级人民政府其他有关部门,按照职责分工负责管理本部门的测绘工作。
乡(镇)人民政府负责本行政区域内的测量标志保护管理工作。
第四条 省测绘管理机构会同省人民政府其他有关部门编制本省行政区域内基础测绘和其他重大测绘项目的规划,报国务院测绘行政主管部门备案后,组织实施。
设区的市、县(市)人民政府管理测绘工作的部门负责编制本行政区域内基础测绘的规划,报省测绘管理机构备案后,组织实施。
省人民政府其他有关部门负责编制本部门专业测绘规划,报省测绘管理机构备案后,组织实施。
县级以上地方人民政府应当把本地区基础测绘纳入国民经济和社会发展计划。基础测绘的实施经费,由同级人民政府财政列支。
第五条 省测绘管理机构会同省土地管理部门编制本省地籍测绘规划,并由省测绘管理机构按照规划组织协调地籍测绘工作。
第六条 本省各级行政区域界线的测绘,由省测绘管理机构和省民政管理部门按照国务院和省人民政府的有关规定组织实施。
第七条 县级以上地方人民政府应当加强对测绘工作的领导,鼓励和支持测绘单位采用先进技术和先进设备,提高测绘科学技术水平。
第八条 各单位和个人应当对测绘提供便利,不得妨碍和阻挠测绘人员依法进行测绘活动。
测绘行政执法人员应当秉公执法,不得滥用职权或越权执法。

第二章 测绘资质管理

第九条 省测绘管理机构负责本省测绘资格审查认证的管理工作。设区的市人民政府管理测绘工作的部门负责本行政区域内的测绘资格审查认证的初审管理工作。
县级以上地方人民政府其他有关部门管辖系统内的测绘单位,在本部门业务范围内承担测绘任务,其测绘资格按照国务院有关部门的规定,由省人民政府其他有关部门审查,并报省测绘管理机构备案。
第十条 申请测绘资格证书的单位,应当具备下列基本条件:
(一)依法成立的企、事业法人或者独立建制的测绘生产单位。
(二)与所承担测绘项目相适应的,经法定计量单位检定合格的仪器设备和设施。
(三)相应数量的测绘专业技术人员、技术工人和质量检验人员。
(四)健全的技术、质量和资料管理制度。
(五)测制的测绘成果能达到国家规定的测绘技术标准(含部颁标准、专业标准)。
第十一条 《测绘资格证书》分甲、乙、丙、丁四级。甲、乙级测绘资格的标准按照国务院测绘行政主管部门的规定执行。丙、丁级测绘资格的标准,按照省测绘管理机构的规定执行。
第十二条 申请甲级测绘资格的,由省测绘管理机构初审,报国务院测绘行政主管部门评审、发证。申请乙、丙、丁级测绘资格的,由所在设区的市人民政府管理测绘工作的部门组织初审,报省测绘管理机构评审、发证。
第十三条 《测绘资格证书》的有效期为5年,期满3个月前,由省测绘管理机构组织审查和换证工作。
在《测绘资格证书》有效期内,由省测绘管理机构组织设区的市人民政府管理测绘工作的部门进行年检。
第十四条 测绘单位的主要技术力量、仪器设备发生重大变化,需要变更测绘资格等级或业务范围的,应当向省测绘管理机构申报,重新办理测绘资格审查手续。法人代表或单位负责人变动,应当及时向证书批准单位备案。
第十五条 测绘资格的审查收费,按照省财政、物价行政管理部门核定的项目和标准执行。

第三章 测绘市场管理

第十六条 测绘单位必须按照测绘资格证书等级规定的业务范围和作业限额承担测绘任务。
第十七条 进入测绘市场的测绘项目,符合公开招标条件的,应当按照国家和省的有关规定,通过招标方式确定承包方。
县级以上地方人民政府管理测绘工作的部门和工商行政管理部门负责本行政区域内测绘项目招标、投标的监督管理。金额超过100万元的测绘项目由省测绘管理机构和省工商行政管理部门负责招标、投标的监督管理。
测绘市场活动应当遵循等价有偿、平等互利、诚实信用的原则,禁止不正当竞争行为。
测绘项目的当事人应当按照国家的有关规定,签订书面合同,使用国务院工商行政管理部门和测绘行政主管部门共同制定的测绘合同文本。

第四章 地图编制出版管理

第十八条 省测绘管理机构主管本省地图编制工作。省人民政府其他有关部门,按规定职责分工,负责本部门专题地图的编制工作。
编制普通地图的,应当经省测绘管理机构审查,取得相应的测绘资格。编制专题地图需要直接进行测绘的,也应当取得相应的测绘资格。
地图审核人员应当持国务院测绘行政主管部门核发的证书上岗。
第十九条 本省行政区域界线地图的标准样图,由省测绘管理机构组织编制,经省民政管理部门同意后,报省人民政府批准。
标准样图行政区域界线的绘制应当以国务院批准的界线为依据。
第二十条 编制出版本省行政区域内各类公开地图,应当使用本省行政区域界线地图的标准样图作为地理底图,并由具有地图出版资格的出版社出版。地图出版前的审核备案,按照《中华人民共和国地图编制出版管理条例》和《地图审核管理办法》执行。
第二十一条 编制本省行政区域内的保密地图和内部地图的,由编制单位送省测绘管理机构审核。保密地图和内部地图不得公开出版、发行或者展示,并必须由具有保密条件的印刷单位印刷。
第二十二条 凡绘制有中国国界线和本省省界线的,用于重要公共场所张挂、影视播放、报纸刊登和广告宣传的示意地图,送审单位应当在展示、播映、登载前报省测绘管理机构审核。
第二十三条 省出版行政管理部门商省测绘管理机构,负责管理全省地图编制出版工作。省出版行政管理部门在依法审核出版社地图出版申请时,应征求省测绘管理机构的意见。普通地图应当由专门的地图出版社出版,其他出版单位按照专业分工范围,可以出版经审查批准的专题地图和书刊插附的地图。
第二十四条 本省专业出版社从事旅游图、交通图以及时事宣传图出版业务的,应向省出版行政管理部门提出地图出版申请,经审核同意,方可按照批准的地图出版范围出版。非国家正式出版单位,不得从事任何地图的出版业务。
第二十五条 出版地方性中、小学教学地图,由省教育行政管理部门会同省测绘管理机构组织审定,省具有教学地图出版范围的出版单位出版。

第五章 测绘成果管理

第二十六条 测绘成果管理部门对测绘成果应当实行科学管理,建立健全规章制度,要充分运用现代科学技术手段,保证及时、准确、安全、方便地提供使用。
使用测绘成果的部门和测绘单位,应当配备专职或兼职的测绘成果管理人员,以及相应的保管设备,并建立健全管理制度。
第二十七条 测绘成果保密等级划分为:绝密、机密、秘密三级。不够密级又不宜公开的测绘成果可定为《内部资料》。
基础测绘成果保密等级的划分、调整和解密,按国务院测绘行政主管部门的规定执行。
专业测绘成果保密等级的划分、调整和解密,按国务院其他有关部门的规定执行。
销毁密级测绘成果应当先经过提供测绘成果的部门审核后,由使用测绘成果单位的县(处)级以上主管部门负责人批准,按规定造册、登记、监销。
第二十八条 测绘成果属于知识产权的,适用有关法律、法规的规定。
测绘成果实行有偿使用,具体按国家和省的有关规定执行。
第二十九条 测绘成果不得非法复制、转让、转借、销售。确需复制时,必须经提供该测绘成果的管理部门批准。复制的保密测绘成果,必须按照原密级管理。
受委托完成的测绘成果,未经委托单位同意,不得复制、翻印、转让、出版。
第三十条 需要复制保密地形图的单位,应当遵守《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》,并按照下列规定报批:
(一)复制整幅密级地形图。比例尺小于1∶1万(含1∶1万)的,报设区的市人民政府管理测绘工作的部门审核,由省测绘管理机构审批。比例尺大于1∶1万以及专业要素已标绘在密级地形图上的,由设区的市人民政府管理测绘工作的部门审批。
(二)对密级地形图的局部范围进行复制的,由市人民政府管理测绘工作的部门审批。其复制的地形图按原密级管理。
驻宁的部、省属单位和大专院校需要复制密级测绘成果的,应当报省测绘管理机构审批。
第三十一条 采用电子信息技术存取、处理、传送密级测绘成果,按国家保密工作部门的有关规定执行。
本省1∶1万及更小比例尺数字化地图测制和更新,区域性基础地理信息系统的建立和更新,由省测绘管理机构负责规划和组织实施。
第三十二条 省测绘管理机构负责本省行政区域内测制的基础测绘成果、地籍测绘成果、行政区域界线测绘成果的质量监督管理。
设区的市、县(市)人民政府管理测绘工作的部门负责本行政区域内测制的测绘成果的质量监督管理。
测绘单位应当建立健全测绘成果质量管理制度。测制的测绘成果,经检查验收合格后方可提供使用。公开招标测绘项目的测绘成果,应当经法定质量监督检验部门检查验收合格后方可提供使用。测绘市场项目的测绘成果,应当加盖本单位测绘资格专用章后,再交付委托方使用。
第三十三条 需要领用密级测绘成果的单位,应当持单位正式公函按照归口系统到所在设区的市、县(市)人民政府管理测绘工作的部门开具《索取测绘成果专用函》,到省测绘管理机构或设区的市人民政府管理测绘工作的部门办理领用或转函手续。
政府部门需要使用军事部门密级测绘成果,或军事部门需要使用地方密级测绘成果的,应当分别到省测绘管理机构或南京军区测绘主管部门办理有关手续。
第三十四条 领用密级测绘成果的单位,必须对测绘成果的保管和使用情况定期进行保密检查,并及时报同级测绘管理机构和保密主管部门。
设区的市、县(市)人民政府管理测绘工作的部门应当在同级保密部门的指导下,对领用密级测绘成果的单位进行定期的保密检查。发现失密、泄密事故,应及时查处,并报上一级测绘管理部门和保密主管部门备案。
第三十五条 在涉外工作中需要提供保密测绘成果的,项目主办单位应按照有关规定进行技术处理,由所在设区的市人民政府管理测绘工作的部门审核,报省测绘管理机构审批,并到省或市保密部门办理出境手续。为了确保重要军事设施的安全保密,送审单位应当征得军队测绘主管部门同意后,再报省测绘管理机构审批。
第三十六条 在本省行政区域内测制完成的基础测绘和专业测绘成果,由国务院有关部门驻本省的直属单位和县级以上地方人民政府有关部门在测绘项目完成后,向省测绘管理机构无偿汇交下列目录或副本:
(一)按国家基准和技术标准施测的国家等级天文测量、三角测量、水准测量、重力测量、卫星大地测量的数据和图件的目录及副本(一式一份)。
副本包括:成果表、展点图(路线图)、点之记、测量标志委托保管书、技术设计书、技术总结、验收报告。
(二)航空、航天遥感测绘底片和磁带(光盘)的目录(一式一份)。
(三)地形图、地籍图、普通地图,以及全国性、全省性的专题地图的目录(一式一份)。
(四)正式印刷的各种地图(一式二份)。
(五)国家和省重点建设项目中工程测量的数据和图件的目录(一式一份)。
对汇交的测绘成果副本,接收单位应当作为测绘档案永久保存,未经著作权人同意,不得向任何单位提供。
第三十七条 县级以上地方人民政府有关部门委托持有《测绘资格证书》的单位承担的测绘项目,其测制的测绘成果或副本,由该测绘单位按照本规定第三十六条规定的内容协助委托单位汇交。
第三十八条 在本省行政区域内实施的测绘项目,应当使用国家统一的平面坐标系统、高程系统、地心坐标系统和重力测量系统,以及国家规定的测绘技术标准。
专业测绘项目,执行专业测绘技术标准。
同一城市或局部地区只能建立一个相对独立的平面坐标系统。已建立有二个或二个以上相对独立的平面坐标系统的城市或地区,由所在地设区的市人民政府管理测绘工作的部门与有关部门商定,改用一个相对独立的平面坐标系统,并与国家坐标系统相联系。

第六章 测量标志管理

第三十九条 测量标志是重要的基础设施,任何单位和个人都有保护测量标志的义务。
任何单位和个人不得阻挠测量标志建设单位依法使用土地或在建筑物上建设永久性测量标志。
第四十条 国家对永久性测量标志实行义务保管制度。设置永久性测量标志的部门应当将永久性测量标志委托测量标志所在地的有关单位或者人员负责保管,签订测量标志委托保管书,明确委托方和被委托方的权利和义务,并由委托方将委托保管书抄送乡(镇)人民政府和县级以上地方人民政府管理测绘工作的部门备案。
第四十一条 负责保管永久性测量标志的单位和人员,应当对其保管的测量标志经常进行检查,发现被移动或损毁时,应当及时报告当地乡(镇)人民政府,并由乡(镇)人民政府报告县(市)人民政府管理测绘工作的部门。
第四十二条 县级以上地方人民政府应当加强对测量标志保护工作的领导,增强公民依法保护测量标志的意识。乡(镇)人民政府应当做好本行政区域内的测量标志保护和管理工作。
第四十三条 经批准同意拆迁的永久性测量标志,拆迁单位应当凭批准文件通知测量标志所在地的乡(镇)人民政府。
第四十四条 承担市场测绘项目的测绘单位,依照国家和省的有关规定,缴纳测绘基础设施费,用于测量标志的维护。
外国组织、个人以及外省测绘单位进入本省从事测绘活动的,施测前应当到省测绘管理机构办理验证登记,并缴纳测绘基础设施费。
第四十五条 省测绘管理机构根据国家测量标志维修规划,编制本省行政区域内测量标志维修计划,并组织设区的市人民政府管理测绘工作的部门统一实施。
专业单位自建自用的永久性测量标志由其建设单位自行负责维护。
第四十六条 测绘人员凭测绘工作证件使用永久性测量标志,并接受设区的市、县(市)人民政府管理测绘工作的部门的监督和测量标志保管人员的查询。测绘人员使用中应当确保测量标志的完好。
第四十七条 永久性测量标志的保管单位和人员,有权制止和举报损毁、盗窃测量标志的行为;有权制止无测绘工作证件的人员使用测量标志;有责任查验测量标志完好状况。

第七章 奖励和处罚

第四十八条 凡符合下列条件之一的,由县级以上地方人民政府或省测绘管理机构,设区的市、县(市)人民政府管理测绘工作的部门给予表彰或奖励:
(一)在测绘生产或测绘科学研究方面取得显著成绩的;
(二)在测绘管理工作中取得显著成绩的;
(三)在保护测量标志方面取得显著成绩的;
(四)模范执行测绘法律、法规和规章表现突出的。
第四十九条 违反本规定,按照《中华人民共和国测绘法》和《江苏省实施〈中华人民共和国测绘法〉办法》等法律、法规的规定进行处罚。当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起诉讼。

第八章 附 则

第五十条 地籍测绘管理工作的具体办法由省测绘管理机构和省土地管理部门共同制定。
第五十一条 本规定自公布之日起施行。1988年5月13日省人民政府颁发的《江苏省测绘管理办法》同时废止。