摘要：城市房屋拆迁是旧城改建房地产开发的老大难问题同时也是城市发展和居民居住条件和环境改善的必由之路.为了顺利实施房屋拆迁,国家不断调整拆迁补偿政策,但是房屋拆迁受地方政策影响较大,实务操作中更多适用地方规则.本文对现城市房屋拆迁中的法律问题及其对策作了系统的回答。
一、城市房屋拆迁的概念及其目的
(一) 城市房屋拆迁的概念
城市房屋拆迁是指拆迁人根据建设规则要求和政府所批准的用地文件,在取得拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和居民(被拆迁人)重新安置并对其所受损失予以补偿的一系列活动.
(二) 城市房屋拆迁的目的
当前的房屋拆迁有为城市公共利益的拆迁，也有纯是为商业利益的拆迁，但目前的立法还没有将两者区别对待。因此，首先必须区分公益性拆迁和商业性拆迁。凡为修建公共道路、兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，本身具有一定的正当性，这决定了政府参与拆迁的必要性和正当性，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能像现在这样让开发商大饱私囊。我国宪法既规定了公民的合法财产受法律保护，也规定了国家为公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆迁与所有权受保护并不矛盾。现在的问题是如何体现拆迁的合理性，以减少日益增多的纠纷和诉讼。这一合理性应从三方面来把握：其一，拆迁目的是否正当，是否为城市发展或改善人们生活所必需；其二，拆迁程序是否正当；其三，补偿标准是否合理，是否充分协调了各方利益。
二、 城市房屋拆迁中的问题
(一) 拆迁许可证取得中存在的问题
近年来，随着我国城市房屋建设的快速发展，房屋拆迁引发的相关问题已经相当严重。其中首要的问题是，开发商无需同房主协商就可以直接申请并获得政府许可进行拆迁，公民房屋所有权和土地使用权事实上已经变得非常脆弱，在房地产开发商持有的拆迁许可证前，居民的《私有房屋所有权证》和《土地使用权证》变成废纸一张。我们知道 城市发展需要拆迁，没有拆迁就没有发展，但是，我们不能把拆迁建立在对私有财产的侵害上。在我国长期的拆迁历史中恰恰忽视了这个问题，只是到了最近，我们才关心起私人财产权问题，但立法对此没有给予“足够”的重视，严重一点说，现在有的房屋拆迁是一种大规模的、有组织的对私人财产权的侵犯，不但直接侵害了私人财产权，而且也引发了社会极大的不稳定，破坏了人们对法治的信心。
《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。” 第四十七条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”第五十三条：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”其第二项是：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。” 按照这样的原则，房屋拆迁许可也应该事先告之被拆迁人，并且由政府和被拆迁人协商规定一定的底价，在具备资质的开发商中实行招标或拍卖的方式确定许可证的获得者。
(二) 被拆迁人的权利救济方面存在的问题
1、当前开发商热衷于房屋拆迁的关键原因在于拆迁成本很低，而造成这一不公正结果的因素就是在补偿费用和安置问题上几乎都是由开发商单方决定的，房主在整个拆迁过程中没有表达自己意愿、维护自己合法权益的机会。实际上，补偿费用和安置就是房主丧失房屋所有权的对价，房主对此岂能没有发言权？
开发商是强者，房主是弱者，这一强一弱不仅表现在前者是有组织的经济势力强大的团体，还表现在信息的不对称上，前者拥有全面的信息。因此，应该有适当程序保障房主在整个拆迁过程中有机会表达自己的意见，主张自己的权利。首先，在房屋价格评估上，应取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开、公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估。其次，应建立拆迁谈判机制，让房主和开发商有一个平等交流的机会，平等协商补偿费用和安置问题。在补偿问题上，完全等价有偿地补偿房主的损失是不可能的，完全满足开发商的利益更不应该，这里要贯彻适当补偿原则。适当补偿是从充分补偿被拆迁人利益的角度上而言的，补偿到什么程度才是适当的？这要结合具体情况而定。但可以肯定的是，拆迁补偿不仅要补偿被拆迁人的房屋损失，而且还要补偿被拆迁人的宅基地使用权。当前房屋拆迁中存在的一个重大问题就是补偿数额过低，之所以过低，原因正在于只补偿被拆迁人的地上建造物，而不补偿其宅基地使用权。
2、虽然我们说拆迁中的开发利益应该返还社会，但实际上其中的大部分利益被开发商拿走，政府也从中得到了很多，惟独较少获得开发利益的就是被拆迁人。这一结果的出现，固然与目前我国的土地所有制有较大关系，但和拆迁立法的不完善也有关。至少，从程序上看，拆迁补偿的重要原则即先协商后拆迁的原则必须得以贯彻执行；此外，从实体上看，国家应该制定拆迁各方都能够接受的拆迁补偿标准、拆迁补偿方式和方法。很遗憾，目前有关的拆迁规定在这个问题上非常模糊，或者根本就没有具体规定，被拆迁人的利益能否得到保障，完全取决于开发商的实力和信誉。为解决这个问题，立法必须从实体上和程序上明确以下几个问题：在实体上，必须明确开发商和被拆迁人之间的法律关系，拆迁是开发商收购被拆迁人的财产？还是将被拆迁人的财产作为股权投资？如果是收购，按什么价格收购？如果是股权投资，如何在开发商和被拆迁人之间分配开发利润？在程序上，要建立拆迁补偿安置资金监控程序。首先，要事先测算资金监控数额，在发放拆迁许可证前，政府部门应对拆迁范围进行摸底调查，结合房屋产权管理部门登记的资料，确定监控资金数额，以保障被拆迁人能够按时、按标准得到补偿安置。其次，指定特定银行保管并监控该资金专款专用，其使用必须经过三方签字确认。
3、当前的房屋拆迁，由于行政权力的介入，加之有关拆迁补偿和安置都是由开发商一个人说了算，是霸王条款，被拆迁人同意也罢，不同意也罢，都得拆，严重侵害了被拆迁人的利益。同时，由于一部分被拆迁人有搭便车的心理，开发商又推出一些“先搬迁先奖励”的措施，造成被拆迁人之间在补偿上的不公平。因此，为保障拆迁补偿和安置的公平，立法应允许被拆迁人成立被拆迁人大会，由其商同开发商选定拆迁评估机构，公平合理地确定拆迁补偿费用和安置方案。
国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》中关于补偿安置的规定非常不合理，它闭塞了被拆迁人获得民事救济的渠道。依据该规定，被拆迁人不满开发商提出的补偿安置方案时，开发商可以申请房屋拆迁管理部门裁决，若房主不服，其只能就此裁决向法院提起行政诉讼，而不能以开发商为被告提起民事诉讼。但在行政诉讼中，法院原则上只审查行政行为的合法性，不涉及合理性。因此，这对房主非常不利。而且依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定，开发商可以在房主提起诉讼前强行拆迁，由此导致的后果是：１）法院无法审查该补偿费用或安置是否合理，因为房屋已经被拆毁；２）迫使法院维持拆迁，因为房屋拆迁已成定局，无法恢复原状。这种强制拆迁固然有利于提高效率，但是否兼顾了公平？这种强制拆迁是一种严重侵犯私人财产权的行为。个人的财产权，除了依照司法程序外，不被其他任何组织或个人非法剥夺。像强制拆迁这样可以在法院作出生效判决前剥夺个人的房屋所有权，确实是违背法律原则的。
4、从法理上讲，行政机关的具体行政行为一经作出，就产生公定力、拘束力和执行力。我国《行政诉讼法》第四十四条也规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。这就是说，只要政府的拆迁命令已经作出，强制拆迁就获得了合法性。但是，合法的，不一定合理。强制拆迁制度虽然有其一定的合法性，但还得和行政补偿制度和行政赔偿制度配套，否则就会成为侵犯私人利益的帮凶。如果强制拆迁最后被法院的生效判决确认为违法，应该予以赔偿；如果被确认为合法，则应该实行补偿。或者更加彻底一些，不必区分合法还是违法，只要是强制拆迁导致的危害或者利益的减少，拆迁人都必须负责填补。只要建立起这样的制度，强制拆迁的一系列问题就可以迎刃而解了为保障将来法院能够公正审理这类案件，我认为现在的强制拆迁应该受到两点限制。一是房屋拆迁管理部门自己不能进行强制拆迁；二是在强制拆迁时应进行证据保全，为以后判断拆迁是否合理提供依据。在民事诉讼中，谁主张谁举证，房屋拆迁中的强制拆迁可以在法院审理前强行拆除房屋，房子都没有了，被拆迁人如何去举证拆迁补偿或安置不合理呢？被拆迁人的败诉也就在所难免了。?
吉林市防洪条例
吉林市人大常委会
吉林市防洪条例
（2002年5月22日吉林市第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，2002年9月27日吉林省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准 2002年9月29日吉林市人民代表大会常务委员会公告第119号公布）
（编者注：拼音处的文字请见原文件）
第一条 为防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，保障人民生命财产安全和经济建设顺利进行，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《吉林省防汛条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内防洪及与其有关的一切活动。
第三条 防汛抗洪工作实行市长、县（市）长、区长负责制。
各级人民政府应加强对防汛抗洪工作的统一领导。市、县（市）、区人民政府设立防汛指挥机构，在本级人民政府和上级防汛指挥机构的领导下，指挥本辖区防汛抗洪工作，其办事机构设在本级人民政府水行政主管部门。
市、县（市）、区人民政府水行政主管部门在本级人民政府领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。
交通、电信通信、石油、电力、铁路、工矿及贸易、物资、供销等有防汛抗洪任务的部门和单位，汛期应设立防汛机构，在本级人民政府防汛指挥机构的统一领导下，按照各自职责做好防汛抗洪工作。
城市市区防汛指挥机构为本级人民政府防汛指挥机构的分支机构，服从本级人民政府防汛指挥机构的统一调度指挥。
乡（镇）人民政府成立防汛领导小组，负责本辖区防汛抗洪工作，办事机构可设在农村水利管理站。
第四条 任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。
第五条 县级以上人民政府应依据有关规定组织制定防洪规划。防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划；区域防洪规划应当服从所在流域的防洪规划。
松花江、辉发河、饮马河、拉林河、卡岔河的防洪规划按上级人民政府批准的执行。
蛟河、霍伦河、鳌龙河、细鳞河、金沙河、岔路河、团山河、温德河、拉法河、(mang)牛河、挡石河、漂河、木其河、山麻河的防洪规划，由市水行政主管部门会同有关部门编制，报市人民政府批准，报省水行政主管部门备案。
其它河流防洪规划可根据实际情况由各县（市）、区水行政主管部门会同有关部门编制，报本级人民政府批准，报市水行政主管部门备案。
修改防洪规划应报原批准机关批准。
第六条 县级以上人民政府应根据以下规定制定防御洪水方案。
松花江、辉发河、饮马河、拉林河、卡岔河流经本市行政区域内河段的防御洪水方案由市人民政府制定，报省人民政府批准后实施。
蛟河、霍伦河、鳌龙河、细鳞河、金沙河、岔路河、团山河、温德河、拉法河、(mang)牛河、挡石河、漂河、木其河、山麻河的防御洪水方案，由各县（市）、区人民政府制定，报市人民政府批准后实施。
其他有防汛任务的河流及乡（镇）人民政府所在地的防御洪水方案，可根据实际情况由乡（镇）人民政府制定，报县（市）、区人民政府批准后实施。
修改防御洪水方案应报原批准机关批准。
第七条 水库、闸坝等防洪工程管理单位，应根据工程规划设计、防御洪水方案和工程实际情况，制定汛期调度运用计划。
大型水库汛期调度运用计划按管理权限报上级防汛指挥机构审批。
中型水库汛期调度运用计划报市人民政府防汛指挥机构审批，报省人民政府防汛指挥机构备案。
小（一）型水库汛期调度运用计划报县（市）、区人民政府防汛指挥机构审批，报市人民政府防汛指挥机构备案。
小（二）型水库汛期调度运用计划报乡（镇）人民政府防汛领导小组审批，报县（市）、区人民政府防汛指挥机构备案。
有防汛任务的闸坝工程汛期调度运用计划按管理权限报上级人民政府防汛指挥机构审批，报有管辖权的人民政府防汛指挥机构备案。
第八条 各级人民政府应依据下列规定划定防洪工程设施管理范围和保护范围，予以公告并组织实施。
（一）堤防护堤地管理范围和堤防保护范围
1、松花江、辉发河、饮马河、拉林河、卡岔河河道堤防迎水面堤脚以外30米至50米，背水面堤脚以外5米至15米，上述河道堤防回水堤迎水面堤脚以外15米至30米，背水面堤脚以外5米至15米为堤防护堤地管理范围；蛟河、霍伦河、鳌龙河、细鳞河、金沙河、岔路河、团山河、温德河、拉法河、(mang)牛河、挡石河、漂河、木其河、山麻河河道堤防迎水面堤脚以外15米至30米，背水面堤脚以外5米至10米为堤防护堤地管理范围；其他河流的堤防护堤地管理范围参照有关规定根据实际情况划定。
2、松花江、辉发河、饮马河、拉林河、卡岔河河道堤防背水面护堤地边线以外50米，蛟河、霍伦河、鳌龙河、细鳞河、金沙河、岔路河、团山河、温德河、拉法河、(mang)牛河、挡石河、漂河、木其河、山麻河河道堤防背水面护堤地边线以外30米为堤防保护范围；其它河流的堤防保护范围根据实际情况划定，但不能少于20米。
（二）河道护岸地管理范围
松花江、辉发河、饮马河、拉林河、卡岔河河道两岸边缘以外30米，蛟河、霍伦河、鳌龙河、细鳞河、金沙河、岔路河、团山河、温德河、拉法河、(mang)牛河、挡石河、漂河、木其河、山麻河河道两岸边缘以外20米为河道护岸地管理范围；其他河流的河道护岸地管理范围根据实际情况划定，但不能少于10米。
（三）水库工程管理范围和保护范围
1、国家管理的大中型水库主体工程周围200米至500米、小型水库主体工程周围50米至200米，库区上游至土地退赔线为管理范围；集体管理的小型水库主体工程周围30米至100米，库区上游至土地退赔线为管理范围。
2、大中型水库主体工程周围500米至1000米、小型水库主体工程周围100米至500米，库区两侧至分水岭，库区上游至房屋退赔线为保护范围。
（四）闸坝工程管理范围和保护范围
1、大中型排洪、泄洪闸坝上下游河道各50米至100米，左右边墩翼墙外20米至50米，大中型泵房及进出水池口外30米至50米为管理范围。
2、大中型排洪、泄洪闸坝上下游河道各200米至400米，左右边墩翼墙外50米至100米，大中型泵房及进出水池口外50米至100米为保护范围。
第九条 划定后的防洪工程设施管理范围，应按有关法律、法规规定确权、登记和发证，由防洪工程管理单位统一管理、使用，任何单位和个人不得侵占。
划定后的防洪工程设施保护范围内，禁止从事打井、爆破、采石、采矿、取土、埋坟、挖筑鱼塘等影响防洪工程设施安全的活动。
第十条 松花江、辉发河、饮马河、拉林河、卡岔河重点堤防工程应根据国家有关规定和实际情况，由相应的管理机构负责工程的管理和维护。
第十一条 采取承包、租赁、股份制等方式经营与防洪有关水利工程的，经营者必须服从水行政主管部门的统一管理和防汛调度，保证工程的安全运行和防汛、排水等原设计功能，并将防洪责任纳入合同。
第十二条 市、县（市）、区防汛指挥机构必须依照分级管理的原则，在汛前组织力量对辖区内的各类防洪工程设施安全状况、河道行洪能力、防御洪水方案、防汛抢险物资储备、防汛通讯设施及抢险队伍组织等情况进行检查。发现问题，应提出处理意见，并根据其管理权限，限期由各级人民政府组织落实。
防汛检查实行行政机关负责人、管理单位责任人和技术人员相结合的制度，检查人员和检查处理结果要有记载，并报上一级防汛指挥机构备案。
第十三条 市、县（市）、区防汛指挥机构应做好防汛抢险物资的储备工作。防汛抢险物资实行分级储备、分级管理、统筹调度。
防汛抢险物资储备的数量和种类通过汛前工程安全检查后确定；防汛抢险物资实行定点与分散相结合的原则足量存储，对重点险工险段急需的防汛抢险物料要在汛前运到现场。
防汛抢险物资的使用须经本级防汛指挥机构批准，报上一级防汛指挥机构备案，储备的防汛抢险物资要服从上级防汛指挥机构统一调度，调用的防汛抢险物资按有关规定予以补偿。
第十四条 各级人民政府应加强对大中型水库下游河道的整治工作。河道整治规划按河道管理权限由相应的水行政主管部门编制，按审批权限报请批准后实施。
第十五条 严禁在河道管理范围内建设妨碍行洪的建（构）筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。
未经批准不得在河道管理范围内修建建（构）筑物，从事旅游、采砂，以及在流域面积20平方公里以上、河长10公里以上的河流从事养殖等活动。
确需占用河道的，必须经水行政主管部门审批同意后，相关部门方可依法办理批准手续。
第十六条 任何单位和个人不得擅自修建蓄水工程，确需修建的，须按管理权限经水行政主管部门批准，并到相关部门办理手续。
县（市）、区人民政府防汛指挥机构应组织水利、土地、林业等相关部门对已建成的蓄水工程进行普查。未经水行政主管部门审批又确需保留的蓄水工程，须到水行政主管部门及相关部门补办审批手续。
第十七条 对河道范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由水行政主管部门提出清障计划和实施方案，经市、县（市）、区防汛指挥机构批准并下达清障命令，责令设障者限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。
第十八条 在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪需要，有权在其管辖范围内，对阻水障碍物实施紧急强制措施，予以清除。
第十九条 对水源涵养林、水土保持林等防护林须加强管理和保护，只准进行抚育和更新性质的采伐。
第二十条 县级以上人民政府应依据有关规定，筹集防洪工程建设和维护、河道整治、防洪规划制定、防汛抢险物资储备及防汛现代化建设等所需资金和安排劳务。
水利建设基金、小型农田水利补助费应优先安排防洪工程建设和维护、河道整治、防洪规划制定、防汛抢险物资储备及防汛现代化建设所需资金。
对投资较大、本级财政无力安排的防洪工程项目，在采取临时应急度汛措施的同时，按其立项程序逐级请批，列入水利建设计划。
第二十一条 违反本条例有下列行为之一者，责令限期改正，并可视情节，由其所在单位、上级主管机关或行政监察部门给予部门负责人或直接责任者行政处分。
（一）违反第五条规定，未按规定制定防洪规划的；
（二）违反第六条规定，未按规定制定防御洪水方案或未执行防御洪水方案的；
（三）违反第七条规定，未按规定制定汛期调度运用计划或未执行汛期调度运用计划的；
（四）违反第十二条规定，在汛前未按规定进行防洪工程设施安全等检查的；对检查发现的问题，未及时提出处理意见并组织落实的；
（五）违反第十三条、第二十条规定，未按规定储备防汛抢险物资和筹集防汛抗洪所需资金的；储备的防汛抢险物资未按规定使用和不服从上级防汛指挥机构统一调度的；挪用截留防汛抢险物资和资金的；
（六）违反第十四条规定，未按规定编制大中型水库下游河道整治规划的；未组织实施河道整治规划的。
违反第十五条第三款规定，违法审批造成行洪障碍的，除按本条第一款规定给予部门负责人或直接责任者行政处分外，并由责任者承担相应的法律责任。
第二十二条 违反本条例规定有下列行为之一的，由水行政主管部门或者会同有关部门按下列规定予以处罚。
（一）违反第九条第二款规定，在防洪工程设施保护范围内从事打井、爆破、采石等影响防洪工程设施安全活动的，责令其立即停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，并可处以1000元以上5000元以下的罚款；
（二）违反第十五条第一款规定，在河道管理范围内倾倒垃圾、渣土的，责令其立即停止违法行为，限期清除或者采取其他补救措施，并可处以200元以上2000元以下的罚款；从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，责令其立即停止违法行为，排除障碍或者采取其他补救措施，并可处以2000元以上10000元以下的罚款；建设妨碍行洪的建（构）筑物的，责令其立即停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，并可处以10000元以上50000元以下的罚款；
（三）违反第十五条第二款规定，未经批准擅自在河道管理范围内建设防洪工程及其他水工程、水电站的，按国家有关法律法规的规定予以处罚；未经批准擅自在河道管理范围内从事林蛙养殖，不影响行洪的，责令其限期补办手续，影响行洪的，责令其限期排除障碍或者采取其他补救措施，并可处以500元以上2000元以下的罚款；未经批准擅自在河道管理范围内修建其他建（构）筑物和从事旅游、采砂及其他养殖等活动的，责令其立即停止违法行为，限期排除障碍或者采取其他补救措施，并可处以10000元以上50000元以下的罚款；
（四）违反第十六条规定，未经水行政主管部门审批，擅自修建蓄水工程的，责令其立即停止违法行为，限期补办手续，并可处以10000元以上50000元以下的罚款；严重影响防洪的，责令其限期拆除；逾期未拆除的，申请人民法院强制执行，拆除费用由修建者承担。
第二十三条 防汛指挥机构和水行政主管部门的工作人员不认真履行工作职责、滥用职权、徇私舞弊的，按其情节由所在单位或上级主管部门给予行政处分。
第二十四条 本条例由吉林市人民代表大会常务委员会负责解释。
第二十五条 本条例自2003年1月1日起施行。
