刑事责任与民事责任不可转换——对一项司法解释的质疑
杨忠民*
内容提要：最高人民法院审判委员会《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条的规定以行为人有无赔偿能力作为定罪的标准之一，混淆了刑事责任和民事责任，缺乏法理上和立法上的支持，且有可能造成对法律面前人人平等原则的破坏。因此值得充分关注。
关键词：犯罪构成 交通肇事罪 赔偿损失
最高人民法院审判委员会《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释(法释[2000]33号)》(以下简称《解释》)对审理交通肇事刑事案件如何具体适用刑法有关规定的问题作出了较为全面和详尽的解释。虽然从总体上看，《解释》的施行对于司法实务部门正确理解和执行刑法的有关规定不无积极的意义。但是不容忽视的是，就交通肇事刑事案件的具体定罪标准而言，《解释》的有关规定却存在着令人不可忽视的明显缺陷，大可质疑。
《解释》第2条规定：“交通肇事具有下列情形之一的，处3年以下有期徒刑或者拘役：…… (三)造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在30万元以上的。”
上引《解释》所指第三项情形，系《解释》所规定的认定行为人的交通肇事行为构成犯罪之最低限标准之一。[1]1据此规定，对于交通肇事造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任的行为人，若无能力赔偿数额在30万元以上的，均应认定构成交通肇事罪，承担刑事责任，处3年以下有期徒刑或者拘役；反之，若有能力赔偿的，则不以犯罪论处，只须承担民事赔偿责任即可。[2]
不可否认，面对现实中数量激增的交通肇事刑事案件，以及由此引发的极为棘手的财产损害赔偿纠纷，《解释》的上述规定在司法实践中的具体适用，将在一定程度上有利于交通肇事刑事案件中财产损害赔偿问题的解决，有利于受害人财产损失的补救。肇事行为人在可能承担刑事责任的高压下，为避免被定罪受刑事追究，一般会选择竭尽所能向受害人赔付。以此观之，《解释》着眼于公民私权保护的功利色彩是十分突出的，将其置于刑事法律趋向民法化这一大背景下来观察，或许不无积极的意义。但是，我们不难发现，这一规定实际上确立了一个刑法适用所从未有过的规则，即刑事案件中的行为人对于刑事责任的承担，可以在一定条件下转换为仅仅对于民事赔偿责任的承担。而问题在于，这一显然具有突破性意义的规则是否有着法理的有力支撑?是否具有法律上的依据?其可能产生的积极意义是否必然大于不可避免伴随而来的负面影响?对此，笔者的回答是完全否定的。本文拟就《解释》的这一不当规定以及所涉及的相关理论问题，作一粗浅分析，提出一己之见，以期引起理论界和司法实务界的关注和讨论。
一、刑事责任与民事责任之不可转换是一项基本规则
刑事责任与民事责任之区别是十分显见的。对于刑事责任；[3]尽管我国刑法理论界至今尚未形成完全一致的定义表述，[4]但于差异之外却有着如下共有的认识，即：(1)犯罪行为是刑事责任产生的前提，因而刑事责任与行为人的犯罪行为有着必然的联系；(2)刑事责任只能由犯罪人来承担；(3)刑事责任直接体现着国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价(谴责、责难)，因而犯罪人是对国家承担刑事责任。在公诉案件中，国家不可放弃对犯罪人刑事责任的追究；而在告诉才处理的案件中，由于受害人与被告人之间存在着某种身份上或其他方面的特殊联系，国家将刑事责任追究的决定权交由受害人(或其法定代理人)处理，依受害人(或其法定代理人)的意愿决定是否实际地追究行为人的刑事责任；(4)刑事责任实现的最基本、最主要的方式，是对已经构成犯罪的人予以刑罚处罚；此外，还可以通过免除刑罚处罚，以刑法所规定的非刑罚处罚方法实现其刑事责任；(5)犯罪人所承担的刑事责任，只能由国家审判机关通过刑事诉讼予以确定。
与刑事责任所不同的是，民事责任作为民事主体违反民事义务所应承担的法律后果，其基本特征在于：(1)违反民事义务是民事责任产生的前提，因而民事责任与民事主体违反民事义务的行为有着必然的联系；(2)民事责任应当由违反民事义务的行为人来承担；(3)民事责任主体只对被侵害人承担责任，因而，是否实际地追究民事责任，以被侵害人的意志为转移；(4)根据《中华人民共和国民法通则》的规定，民事责任的承担方式有停止侵害、返还财产、恢复原状、赔偿损失等十种；(5)民事责任主要由国家审判机关通过民事诉讼来确认，在民事责任与刑事责任共同产生于同一侵害事实的情形下，还可以通过刑事附带民事诉讼来解决。
很显然，刑事责任与民事责任虽然同属于法律责任，但是二者在责任产生前提、责任承担主体、责任承担方式以及通过责任追究所体现的国家法律评价性质等方面都存在着质的显著差异，由此决定了它们是截然不同的法律责任，并且合乎逻辑地产生了一个基本规则，即刑事责任与民事责任不可相互转换，相互替代。“不法行为人承担了民事责任，并不能免除其应负的其他责任，而追究了不法行为人的其他责任，也不能免除其应负的民事责任”。[5]在只存在民事侵权事实的情形下，如果使行为人对民事责任的承担转换为对刑事责任的承担，则无疑让刑事法律错误地介入只能由民事法律调整的领域，使无罪的人无辜地受到刑事追究；而如果在行为人之行为严重侵害刑法所保护的权益，依法已经构成犯罪的情形下，以已经承担民事赔偿责任为理由，放弃对行为人刑事责任的追究，以民事责任的承担替代刑事责任的承担，则严重背离了刑事责任承担必然性的基本要求——构成犯罪的行为人，除告诉才处理的案件外，都必须承担相应的刑事责任，毫无例外地接受国家对其犯罪行为的否定性评价和对其道德上的谴从而“有罪不罚”，使行为人应当承担的刑事责任成为一种或然的、随意的、可规避的“责任”，则不啻于对犯罪的放纵，不仅无法实现刑法的任务，同时也将动摇法律的权威，使之失却应有的严肃性。
刑事责任与民事责任的不可相互转换、不可相互替代，并不意味着二者在任何情形下都缺乏共同的联系、不会发生任何交叉。以犯罪的现实情况来看，相当多数的刑事案件都会因同一行为人的同一犯罪行为而出现受害人物质遭受损失的情形，从而导致在同一侵害事实的情形下发生同一行为人既承担刑事责任同时又承担民事责任的法律要求。根据我国刑事诉讼法第 77条的规定，解决这一问题的法律途径，就是在刑事诉讼过程中，由被害人或国家检察机关提起附带民事诉讼。这意味着行为人对于自己的同一侵害事实所产生的刑事责任和民事责任应当分别承担。而刑事责任与民事责任的不可转换，则应当认为是刑事诉讼法设定这一法律途径的理论支撑。
在交通肇事刑事案件中，行为人违反交通运输管理法规的肇事行为一旦造成了受害人财产的重大损失，实际上已经基于同一侵害事实产生了既必须承担刑事责任同时又应当承担民事责任的法律要求。但是从《解释》的规定来看，只要行为人有能力赔偿数额在30万元以上的，便不能认定其构成犯罪，不应追究其刑事责任；反之，“无能力赔偿数额在30万元以上的”，则应认定为犯罪而追究其刑事责任。无疑，这一规定是对刑事责任与民事责任不可转换的基本规则的突破，但这一突破实在是既缺乏法理的支持，而且于现行刑事法律无任何根据。那么，是否可以认为，《解释》的规定并非是将刑事责任转换为民事责任，而是以非刑罚处罚的方式来实现对行为人刑事责任的追究呢?
的确，刑事责任实现的最基本、最主要的方式，是对已经构成犯罪的人予以刑罚处罚，但它并非唯一的实现方式。从我国刑法的规定来看，对于犯罪情节轻微且不需要判处刑罚的犯罪人，通过对其适用实体上的非刑罚处罚方法，或者通过宣告其行为已构成犯罪，同样是刑事责任的实现方式。[6]以非刑罚处罚方法而言，我国刑法第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”。[7]虽然就表现形式而言，这里的赔偿损失与民事赔偿似乎并无区别——都是以行为人向受害方进行财产赔付予以体现的，但是，作为非刑罚处罚方法的赔偿损失，是以国家审判机关对行为人宣告有罪且免予刑事处罚为必要前提的。正是在这一意义上，责令行为人赔偿损失，是将赔偿损失作为非刑罚处罚方法适用于犯罪人，它同样体现着国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价(或谴责、责难)，同样具有着刑事制裁的性质。[8]而民事赔偿并不以国家审判机关对行为人宣告有罪且免予刑事处罚为必要前提，无论在民事诉讼中还是在刑事附带民事诉讼中，民事损害赔偿的提起和解决从来不具有实现行为人刑事责任的意义，仅仅具有单一地解决行为人民事责任的性质。而这正是作为非刑罚处罚方法的赔偿损失区别于民事赔偿的一个关键点。非刑罚处罚方法中的赔偿损失与民事赔偿在法律性质上的明显差异，是不能以其表现形式上的一致来抹消的。从《解释》的规定来看，由于只单纯地规定对“无能力赔偿数额在30万元以上的”定罪并予以刑罚处罚，至于作为前提的赔偿要求是否仅仅针对已经构成犯罪但情节轻微不需要判处刑罚的行为人，抑或是否对有能力赔偿的行为人应当宣告有罪并免除刑罚处罚，并未予以规定，因而依照正常的逻辑读解，应当认为，《解释》所指的“赔偿”只具有民事赔偿的性质，而不属于实现刑事责任的非刑罚处罚方法。
二、刑事责任的承担不应以是否承担民事责任为转移
在《解释》的规定中，实际上暗含着这样一个逻辑：在单纯造成重大财产损失的交通肇事案件中，行为人是否构成犯罪，是否应当承担刑事责任，是以行为人能否承担民事赔偿责任为转移的。倘若这个逻辑能够成立，刑事责任向民事责任的转换就是勿庸置疑的。但在笔者看来，这个逻辑的不能成立是十分显然的。
刑事责任的发生，当以行为人之行为构成犯罪为基本前提。对于一个行为人来说，当其行为符合了法定的某种犯罪的犯罪构成(无论是基本的犯罪构成抑或是修正的犯罪构成)时，则必然发生承担刑事责任的问题。从我国刑法第133条的规定来看，交通肇事罪在客观方面的表现应当具备两个必不可少的要素内容：其一，行为人具有违反交通运输管翠法规的行为；其二，由于该行为引发重大事故，出现致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的结果。非常明确的是，其中并没有将行为人“无能力赔偿”受害人的财产损失列为客观方面不可或缺的要素内容。换言之，交通肇事行为人之行为构成犯罪并发生刑事责任的承担问题，仅就法定的犯罪构成的客观方面要求采看，是基于违反交通运输管理法规并造成严重后果的行为，绝非产生于行为人在交通肇事后无能力进行损害赔偿的情形，行为人是否有能力承担交通肇事所发生的民事赔偿责任，在任何情形下都不影响犯罪的成立。由此可以认为，《解释》的上述规定实际上变更和扩张了交通肇事罪的法定犯罪构成内容，其直接与罪刑法定原则相悖，是不言而喻的。
那么，是否可以认为，《解释》的规定将行为人是否进行损害赔偿作为是否追究其刑事责任的前提，体现了当惩罚与补偿的实现相冲突时，补偿优先的立法精神呢?
正如有的学者所指出的，1997年对刑法的修订，使“中国刑法改革呈现出一种新走向刑法的民法化”，[9]而一个显著的标志则是刑事责任带有民事责任的色彩，具体的证明之一便是“当惩罚与补偿的实现相冲突时，新刑法的价值取向是补偿。这突出地体现在新刑法第 36条确立的以保护被害人利益为目的的民事赔偿责任优先原则和第60条确立的以保护债权人利益为目的的债权优先原则”。[10]这一观点是笔者极为赞成的。然而，必须指出的是，根据刑法第36条和第60条的规定，[11]所谓“民事赔偿责任优先”和“债权优先”的原则，是指在对犯罪人已经判处财产刑的同时，又涉及到民事赔偿或债务偿还的问题，而惩罚与补偿的实现相互冲突——如果先执行财产刑，则无法完全实现民事赔偿或者债务偿还，反之，如果先进行民事赔偿或者债务偿还，则难以完全执行财产刑——的时候，应当先进行民事赔偿或债务偿还。由此可见，此种情形下“民事赔偿责任优先”或“债权优先”的前提，是行为人被认定为有罪必须承担刑事责任，并已实际判处了刑罚。而所谓“优先”，则是从有利于公民的私权保护出发，将民事赔偿或债务偿还置于刑罚的执行之前来完成，其实际结果并非是以民事责任的承担来消解或替代刑事责任的承担，犯罪人应当承担刑事责任这一前提依然存在，所判处的刑罚依然要执行。因此，它与《解释》的规定截然不同。
那么，是否可以理解为在交通肇事案件中，虽然造成了公私财产的重大损失，如果行为人在行为后能够承担民事赔偿责任，如数进行赔偿或者大部分进行了赔偿，在客观上无疑使受害人的实际损失几近于无，或者减少到最低限，则不能认定行为人构成犯罪，不须承担刑事责任。因为行为人违反交通运输管理法规的行为，在事实上并没有“使公私财产遭受重大损失”，不具备犯罪构成所要求的危害结果；反之，如果行为人完全不能赔付或者不能赔付的数额巨大，便在事实上与法律所要求的“使公私财产遭受重大损失”这一客观方面的内容相吻合，如此则应当认定行为人构成犯罪，追究其刑事责任。 ．
笔者认为，这种理解是难以立足的。
首先，法律对于某种行为是否属于犯罪的评价，只限于就行为对法律保护的利益所造成的损害或所构成的威胁之大小，以及行为人实施行为时所具有的主观恶性之轻重来进行。行为人于事后所实施的行为，就是否构成犯罪而言，并不在这一评价范围之内。行为人在其交通肇事行为已经造成严重结果之后所进行的损害赔偿，在任何意义上，都属于事后的补救行为。尽管法律对于这种事后的补救行为持积极肯定的态度，而且审判机关在审理案件时，一般要将其纳入量刑的从轻情节来考量，但是，行为人事后对民事责任的承担，并不能消解或减弱行为人严重违反交通运输管理法规这一行为本身对社会公共安全的侵害实质，也无法消解或减弱行为人在实施行为时的主观恶性程度。在造成公私财产重大损失的交通肇事案件中，行为人违反交通运输管理法规的行为可能属于酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆，也可能属于无驾驶资格而驾驶机动车辆，或者可能属于严重超载驾驶等等，这些行为本身的严重违法性和危害公共安全的严重性质，以及所体现出的行为人实施行为时的主观恶性的严重程度，不可能由于行为人的事后补救行为而发生质的改变。如果以为能够发生改变，就将引出极为荒谬的结论：在任何刑事犯罪案件面前，无论行为的危害性质如何严重，也无论行为人的主观罪过如何恶劣，一俟行为人事后进行了民事损害赔偿，国家对于犯罪人的犯罪行为予以否定性评价和对其道德上的谴责就失去了任何价值，而刑事法律的介入就成为多余的了。
其次，倘若行为人于事后的损害赔偿可以改变其行为的危害实质，动摇其行为构成犯罪的事实，那么，刑事诉讼法规定的刑事附带民事诉讼对于交通肇事刑事案件而言同样失去了存在的价值。因为依此逻辑，只要解决了行为人承担民事责任的问题，也就无须再解决其刑事责任的承担问题了。而正如前述，在交通肇事刑事案件中，行为人违反交通运输管理法规的肇事行为一旦造成了受害人财产的重大损失，实际上已经基于同一侵害事实而产生了既必须承担刑事责任同时又应当承担民事责任的问题，而通过刑事附带民事诉讼对于后者的解决，并不能取代对前者的解决。
再次，依照法律对交通肇事刑事案件的行为人定罪并处以刑罚，其根本目的在于预防犯罪。具体而言，即通过行为人对于刑罚的痛苦感受来校正其严重有悖于社会规范的作为或不作为，警戒和抑制其再次实施严重违反交通运输管理法规的行为，同时对可能实施同类行为的其他社会成员也发出警戒和抑制的信息。无论对于行为人或是其他社会成员来说，刑事法律所要警戒和抑制的是对交通运输管理法规的严重违反行为。如果以行为人是否进行民事赔偿作为其行为是否“使公私财产遭受重大损失”的判断标准，进而以此衡量行为人之行为是否构成犯罪，那么，法律所警戒和抑制的内容就被置换成对民事责任的不承担行为。如此，则使法律的警戒和抑制方向发生严重的错位和偏离。
最后，我国刑法规定的其他一些过失犯罪，如失火罪、过失爆炸罪、过失决水罪、过失以危险方法危害公共安全罪等等，都以“使公私财产遭受重大损失”作为其犯罪构成客观方面的一个要素内容。无论从刑法的规定来看，还是从长期的司法实践来看，对于这一类刑事案件是否存在“使公私财产遭受重大损失”的事实判断，均是以过失行为对受害人所造成的直接财产损失作为标准，而不是以行为人进行财产损害赔偿后的情形为转移。如果上述理解能够成立的话，那么便意味着，对于这类刑事案件的审理，同样也可以行为人于过失行为后是否承担了民事赔偿责任，从而是否使已经造成的“公私财产遭受重大损失”之结果化大为小、化重为轻乃至化有为无作为标准，来认定行为人是否构成犯罪，是否应当追究刑事责任。而这样一种判断标准不仅缺乏法律上的依据，而且也与长期的司法实践情况相悖。三、必须坚守刑事责任承担的平等性
法律面前人人平等，是我国宪法确立的最基本的法治原则。刑事法律对于这一基本原则的集中体现，就是要求在刑法的适用上人人平等。我国刑法第4条明确规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等，不允许任何人有超越法律的特权”具体于刑事责任，则是要求坚守刑事责任承担的平等性，即行为人是否承担刑事责任以及承担刑事责任的程度大小，都必须一律以法律的标准来裁决，不应以行为人的身份、地位、财富、性别、种族等为转移。而在一定意义上，坚守刑事责任承担的平等性，就是在刑事司法中坚守法律面前人人平等原则，从而保证司法公平和正义。以《解释》的规定采看，行为人“无能力赔偿数额在30万元以上的”便应对之定罪追究刑事责任，这实际上使得是否有能力进行损害赔偿成为了行为人是否承担刑事责任的关键点。而一个基本的常识告诉我们，一个人有无能力赔偿巨额损失，一般决定于其拥有财产的多少。依此来看，适用《解释》此项规定所可能引发的最大负面影响在于：一方面，审判机关在审理只造成公私财产重大损失的交通肇事刑事案件时，将不考虑案件是否具有其他恶劣情节，[12]而仅以行为人是否具有赔付受害人的财产实力以及是否实际进行了民事损害赔偿，来裁决是否对其追究刑事责任；另一方面，社会公众将从交通肇事刑事案件的实际审理中直观地获得错误的认识：只要有钱，只要没伤人死人，再严重恶劣的交通肇事行为，都可以一赔了事；有钱人可以以钱抵罚，无钱者则只能以罚代赔。换言之，行为人财产的多寡，对可支配财富资源拥有量的大小，赔偿能力的有无，实际上成为了直接影响其是否构成犯罪，是否承担刑事责任的重要因素。因此可以认为，《解释》此项规定的适用，将突破司法公正的底线，有损于刑事责任承担的平等性，更有损于法律面前人人平等的法治原则。
综上所述，笔者认为，司法解释的严肃性在于具备法理的支撑，具有法律上的依据，而且更在于对于法治原则的坚守。《解释》的上述规定，不仅缺乏法理的支撑，缺乏法律上的依据，而且，即使它在公民私权保护方面或许具有些许积极意义，也将被实际适用中必然造成的对法治原则的损害，以及对整个社会所产生的严重负面影响所淹没。因此，《解释》所存在的这一重大缺陷是我们不可不正视的。
* 中国人民公安大学副教授。
[1] 其他三项标准分别是：1．死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的；2．死亡三人以上，负事故同等责任的；3．致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的：(1)酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆；(2)无驾驶资格驾驶机动车辆的；(3)明知是安全装置不全或者机件失灵的机动车辆而驾驶的；(4)明知是无牌证或者已报废的机动车辆而驾驶的；(5)严重超载驾驶的；(6)为逃避法律追究逃离事故现场的。
[2] 从表面字义上看，《解释》所规定的“无能力”，是指行为人自身在客观上并不具备赔偿受害方财产损失的条件，但从这一规定的实质指向来理解，应当是指行为人实际上没有赔偿所造成的财产损失，即不仅包括行为人无能力赔偿且实际上没有赔偿的情形，而且还包括虽然有能力赔偿但不予赔偿的情形。笔者认为，《解释》，中“无能力”
这一用语是不确切的。
[3] 我国学者普遍认为，我国刑法理论中的“刑事责任”是一种法律责任，其与犯罪构成相对应。因而与大陆法系国家刑事理论中作为犯罪成立条件之一的“责任”(“有责性”或“罪责”)有着严格的区别。参见陈兴良：《本体刑法学》，商务出版社2001年版，第四9页；张明楷：《刑法学》，法律出版社1997年版，第3①页；张智辉：(刑事责任通论》，警官教育出版社1995年版，第70页。
[4] 归纳起来，大体有六种不同的表述：(1)法律后果说。认为刑事责任是行为人实施犯罪行为所引起的法律后果。(2)法律责任说。认为刑事责任是行为人因实施犯罪行为而应当承担的法律责任。(3)刑事义务说。认为刑事责任是行为人因其犯罪行为而承受国家依法给予的刑事处罚的特殊义务。(4)法律关系说。认为刑事责任是国家与犯罪人之间的一种刑事法律关系，是刑法、刑事诉讼法和刑事执行等刑事法律关系的总和。(5)否定评价说。认为刑事责任是国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价或谴责、责难。(6)负担说。认为刑事责任是体现国家对犯罪的否定性评价并由犯罪人来承受的刑事上的负担。参见高铭暄主编《刑法学》，北京大学出版社1998年版，第54页；张智辉：《刑事责任通论》，警官教育出版社1995年版，第70页。
[5] 佟柔主编：《民法原理》，法律出版社1987年版，第43页。
[6] 必须指出，作为非刑罚处罚方法的赔偿损失，并非仅仅适用于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的犯罪人。刑法第36条第1款规定：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根情况判处赔偿经济损失”。由此可见，赔偿损失还可以适用于情节严重需要判处刑罚的犯罪人。
[7] 由主管部门予以行政处罚或者行政处分是否属于非刑罚处罚方法，是一个有争议的问题。笔者认为，根据我国刑法第37条的规定，由主管部门予以行政处罚或者行政处分的前提是对行为人免予刑事处罚，即此种情形下受行政处罚或行政处分的对象仍然属于已经被依法认定为犯罪的人，因此，将它们纳入非刑罚处罚方法是正确的。
[8] 参见张明楷：(刑法学》，法律出版社1997年版，第392页。
[9][10] 姚建功：《论刑法的民法化》，《华东政法学院学报》2001年第4期。
青岛市人民政府关于公布《青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案》的决定
山东省青岛市人民政府
关于公布《青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案》的决定
青岛市人民政府令
（第202号）
《青岛市人民政府关于公布〈青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案〉的决定》已于2009年7月31日经市人民政府第9次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
市长 夏 耕
二○○九年八月十一日
青岛市人民政府关于公布《青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案》的决定
为深入贯彻落实科学发展观，优化发展环境，提高办事效率，根据有关法律法规的规定，市政府对我市市级非行政许可审批事项进行了全面清理。现将清理方案予以公布。
各级各有关部门要按照公布的清理方案，认真组织实施。对决定保留继续实施的事项，要按照相对集中行政审批权的要求，能够纳入市行政审批服务大厅集中办理的统一纳入大厅办理。对决定取消或停止实施的事项，要加强后续监管，并不得再以任何形式实施审批。对决定改变管理方式的事项，要制定配套措施，加强事中检查和事后稽查，防止出现管理真空。对决定下放区市实施的事项，要改造流程，做好衔接，提高效率。
今后，凡未经市政府公布的非行政许可审批事项（内部审批事项除外），各级各有关部门均不得组织实施；拟新设及变更的非行政许可审批事项，实施机关应事前向市政府法制部门提出调整说明，经市政府法制部门依法确认，报市政府批准后公布实施。
一、保留事项（共116项，141分项）
序号 项目名称 项目内容 实施机关
1 企业投资项目备案 企业投资项目备案 发展和改革委员会
2 行政事业性收费标准审核 行政事业性收费标准审核 物价局
3 规定范围内商品和服务价格核准 规定范围内商品和服务价格核准 物价局
4 公办高中阶段学校、特殊教育学校设置审批 公办高中阶段学校、特殊教育学校设置审批 教育局
5 中等职业学校专业设置审批 中等职业学校专业设置审批 教育局
6 中外合作办学机构主要负责人核准 中外合作办学机构主要负责人核准 教育局
7 民办学校和中外合作办学机构招生简章和广告备案 民办学校和中外合作办学机构招生简章和广告备案 教育局
8 科技发展计划项目审批 科技发展计划项目审批 科技局
9 高新技术企业认定 高新技术企业认定 科技局
10 布告、通告、重大活动工作证、通行证、在社会上流通使用的票证准印 布告、通告、重大活动工作证、通行证、在社会上流通使用的票证准印 公安局
11 刻制印章备案 刻制印章备案 公安局
12 户口管理审批 户口管理审批 公安局
13 大型货车禁行区域通行审批 大型货车禁行区域通行审批 公安局
14 涉外婚姻登记 涉外婚姻登记 民政局
15 收养登记 收养登记 民政局
16 社会福利企业审批 社会福利企业审批 民政局
17 律师事务所（分所）设立、变更、注销审批 律师事务所（分所）设立、变更、注销审批 司法局
18 律师执业、转所、补发执业证审批 律师执业、转所、补发执业证审批 司法局
19 耕地占用税、契税减免审批 耕地占用税、契税减免审批 财政局
20 调配工作审批 调配工作审批 人事局
21 全日制院校毕业生、市外调入人员专业技术资格确认 全日制院校毕业生、市外调入人员专业技术资格确认 人事局
22 《青岛市居住证》申领审核 《青岛市居住证》申领审核 人事局
23 专业技术职务任职资格评审 专业技术职务任职资格评审 人事局
24 定点培训机构资质认定 定点培训机构资质认定 劳动和社会保障局
25 职业技能考核鉴定 职业技能考核鉴定 劳动和社会保障局
26 未成年工特殊保护登记 未成年工特殊保护登记 劳动和社会保障局
27 集体劳动合同合法性审查 集体劳动合同合法性审查 劳动和社会保障局
28 企业设立最低工资保付户审批 企业设立最低工资保付户审批 劳动和社会保障局
29 企业年金管理审批 1、企业年金试点资格确定；2、企业年金方案备案；3、企业年金基金管理合同备案 劳动和社会保障局
30 工伤认定 工伤认定 劳动和社会保障局
31 服务型企业和主辅分离经济实体认定 服务型企业和主辅分离经济实体认定 劳动和社会保障局
32 自谋职业和自主创业小额贷款审核 自谋职业和自主创业小额贷款审核 劳动和社会保障局
33 基本医疗保险定点医疗机构、定点零售药店资格审查 基本医疗保险定点医疗机构、定点零售药店资格审查 劳动和社会保障局
34 企业职工跨区域调动审核 企业职工跨区域调动审核 劳动和社会保障局
35 公共职业介绍机构从事劳动保障事务代理业务审批 公共职业介绍机构从事劳动保障事务代理业务审批 劳动和社会保障局
36 用人单位裁员报告备案 用人单位裁员报告备案 劳动和社会保障局
37 建筑施工企业、市政工程施工企业安全生产许可证审核 建筑施工企业、市政工程施工企业安全生产许可证审核 建设委员会
38 建筑施工起重机械登记 建筑施工起重机械登记 建设委员会
39 建设项目建设条件意见书审批 建设项目建设条件意见书审批 建设委员会
40 建设工程（含园林工程）质量监督登记 建设工程（含园林工程）质量监督登记 建设委员会
41 建设工程安全监督登记 建设工程安全监督登记 建设委员会
42 建设工程（含园林工程和道路、桥梁、海河坝等市政工程）竣工验收备案 建设工程（含园林工程和道路、桥梁、海河坝等市政工程）竣工验收备案 建设委员会
43 建筑节能管理审批 1、民用建筑项目合理用能审核；2、建筑节能专项验收；3、民用建筑能效测评 建设委员会
44 建设工业产品登记备案 建设工业产品登记备案 建设委员会
45 新型墙体材料应用与建筑节能产品备案 新型墙体材料应用与建筑节能产品备案 建设委员会
46 单位和个人从事地方建筑材料生产、销售备案 单位和个人从事地方建筑材料生产、销售备案 建设委员会
47 外地建筑业企业入青信用登记 外地建筑业企业入青信用登记 建设委员会
48 房地产项目开发经营权证核发 房地产项目开发经营权证核发 建设委员会
49 房地产开发项目综合验收备案 房地产开发项目综合验收备案 建设委员会
50 修建性详细规划审批 修建性详细规划审批 规划局
51 改变建筑物建筑立面形式或者在建筑立面重新开设门、窗、洞等审批 改变建筑物建筑立面形式或者在建筑立面重新开设门、窗、洞等审批 规划局
52 市政公用设施规划设计条件确定 市政公用设施规划设计条件确定 市政公用局
53 市政基础设施工程质量监督登记 市政基础设施工程质量监督登记 市政公用局
54 权限内市政基础设施工程竣工验收备案 权限内市政基础设施工程竣工验收备案 市政公用局
55 建筑垃圾回填场地登记 建筑垃圾回填场地登记 市政公用局
56 土地使用权登记 土地使用权登记 国土资源和房屋管理局
57 依据土地利用总体规划办理农用地转用和集体土地征收 依据土地利用总体规划办理农用地转用和集体土地征收 国土资源和房屋管理局
58 房屋权属登记 房屋权属登记 国土资源和房屋管理局
序号 项目名称 项目内容 实施机关
59 房地产估价机构资质审批 房地产估价机构资质审批 国土资源和房屋管理局
60 对外提供测绘成果保密审核 对外提供测绘成果保密审核 国土资源和房屋管理局
61 建设项目试生产环境保护审核 建设项目试生产环境保护审核 环境保护局
62 重点企业清洁生产评审验收 重点企业清洁生产评审验收 环境保护局
63 放射性同位素送贮、异地使用、转让备案 1、放射性同位素送贮备案；2、放射性同位素异地使用备案；3、放射性同位素转让预审和备案 环境保护局
64 机动车环保分类合格标志核发 机动车环保分类合格标志核发 环境保护局
65 公路工程立项、设计、计划审批及竣工验收 公路工程立项、设计、计划审批及竣工验收 交通委员会
66 港口工程设计审批和开工备案 1、港口工程初步设计审批；2、港口工程施工图设计审批；3、港口建设项目开工备案 港航管理局
67 港口工程竣工验收 港口工程竣工验收 港航管理局
68 危险货物港口作业资质认可 危险货物港口作业资质认可 港航管理局
69 道路运输从业人员从业资格证办理 道路运输从业人员从业资格证办理 道路运输管理局
70 （货运、出租）经营车辆易主审批 （货运、出租）经营车辆易主审批 道路运输管理局
71 （客运、货运、出租）经营车辆停业、休业审批 （客运、货运、出租）经营车辆停业、休业审批 道路运输管理局
72 新建、改建或者扩建一级、二级病原微生物实验室备案 新建、改建或者扩建一级、二级病原微生物实验室备案 畜牧兽医局
73 因科研、教学、防疫、生物制品生产等特殊需要而保存、使用、引进、运输动物源性致病性微生物或者病料的备案登记 因科研、教学、防疫、生物制品生产等特殊需要而保存、使用、引进、运输动物源性致病性微生物或者病料的备案登记 畜牧兽医局
74 占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批 占用农业灌溉水源、灌排工程设施审批 水利局
75 河道工程维护管理费减免审批 河道工程维护管理费减免审批 水利局
76 林木种子质量检验合格证核发 林木种子质量检验合格证核发 林业局
77 权限内濒危野生动植物及其产品进出口审核 权限内濒危野生动植物及其产品进出口审核 林业局
78 将防护林、特种用途林调整为其他林种、将林地调整为非林地的审批 将防护林、特种用途林调整为其他林种、将林地调整为非林地的审批 林业局
79 森林公园的建立、撤消、合并及变更经营范围审批 森林公园的建立、撤消、合并及变更经营范围审批 林业局
80 渔业船舶登记 渔业船舶登记 海洋与渔业局
81 渔业船舶进出渔港签证 渔业船舶进出渔港签证 海洋与渔业局
82 一般性建设项目安全设施初步设计审查及竣工验收 一般性建设项目安全设施初步设计审查及竣工验收 安全生产监督管理局
83 危险化学品建设项目试生产备案 危险化学品建设项目试生产备案 安全生产监督管理局
84 生产经营单位主要负责人和安全管理人员安全培训考核及发证 生产经营单位主要负责人和安全管理人员安全培训考核及发证 安全生产监督管理局
85 畜禽产品入市备案登记 畜禽产品入市备案登记 经济贸易委员会
86 两用物项和技术进出口审批 两用物项和技术进出口审批 对外贸易经济合作局
87 办理自动进口许可证 1、内资企业自动进口许可；2、机电产品自动进口许可；3、（非机电类）外商投资企业自动进口许可；4、内资企业重要工业品自动进口许可 对外贸易经济合作局
88 办理出口许可证、产地证 办理出口许可证、产地证 对外贸易经济合作局
89 中小企业国际市场开拓资金申请及拨付 中小企业国际市场开拓资金申请及拨付 对外贸易经济合作局
90 文化类民办非企业单位成立前置审查 文化类民办非企业单位成立前置审查 文化局
91 文化类社会团体成立前置审查 文化类社会团体成立前置审查 文化局
92 卫生知识培训合格证核发 卫生知识培训合格证核发 卫生局
93 对出入检疫区的交通工具及其乘运人员、物资出具检疫合格证明 对出入检疫区的交通工具及其乘运人员、物资出具检疫合格证明 卫生局
94 规范预防接种门诊验收批准 规范预防接种门诊验收批准 卫生局
95 大型医疗设备配置审核 大型医疗设备配置审核 卫生局
96 医疗卫生机构承担预防性健康检查工作审批 医疗卫生机构承担预防性健康检查工作审批 卫生局
97 体育竞赛审批 体育竞赛审批 体育局
98 体育类民办非企业单位成立前置审查 体育类民办非企业单位成立前置审查 体育局
99 对进行省级病残儿医学鉴定的书面意见核准 对进行省级病残儿医学鉴定的书面意见核准 人口和计划生育委员会
100 宗教事务管理审批 1、宗教教职人员备案；2、宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职备案；3、宗教团体、宗教活动场所接受境内外组织和个人捐赠的审核；4、设立寺院、宫观、清真寺、教堂的审核；5、新建、重建、拆除、迁移寺观教堂及城市规划建设需要拆迁宗教房产审核；6、宗教团体编印宗教内部资料性出版物审核；7、寺院、宫观、清真寺、教堂编印宗教内部资料性出版物审核；8、宗教团体宗教性培训备案；9、成立宗教团体审核 民族事务局 宗教事务局
101 市及市以下报纸、期刊增期、减版、减期及期刊增刊审批 1、市及市以下报纸、期刊增期、减版、减期审批；2、期刊增刊审批 新闻出版局
102 档案管理审批 1、资产与产权变动国有企业档案处置审批；2、城市建设档案馆接收规定范围以外档案审批；3、销毁国有企业资产与产权变动档案备案；4、单位推迟或提前向档案馆移交档案审批；5、市级重点建设项目、重大科学技术研究和技术改造项目档案验收；6、专门档案馆和部门档案馆的设置审批 档案局
103 组织机构代码登记 组织机构代码登记 质量技术监督局
104 食品委托加工备案 食品委托加工备案 质量技术监督局
105 延期缴纳税款审批 延期缴纳税款审批 地方税务局
106 房产税、土地使用税困难减免审批 房产税、土地使用税困难减免审批 地方税务局
107 APEC商务旅行卡颁发审核 APEC商务旅行卡颁发审核 外事办公室
108 因公出国、赴港澳任务审批 因公出国、赴港澳任务审批 外事办公室
109 青岛口岸港口外轮供应从业审批 青岛口岸港口外轮供应从业审批 口岸办公室
110 平时使用人防工程审批 平时使用人防工程审批 人民防空办公室
111 人防工程竣工验收备案 人防工程竣工验收备案 人民防空办公室
112 进口无线电发射设备审核 进口无线电发射设备审核 无线电管理委员会办公室
113 住房公积金提取和使用审批 住房公积金提取和使用审批 住房公积金管理中心
114 个人公积金贷款审批 个人公积金贷款审批 住房公积金管理中心
115 单位缓缴住房公积金和降低公积金缴存比例审核 单位缓缴住房公积金和降低公积金缴存比例审核 住房公积金管理中心
116 开办盲人保健按摩机构资格认定 开办盲人保健按摩机构资格认定 残疾人联合会
二、取消或停止实施的市级非行政许可审批事项（共33项）
序号 项目名称 实施机关 理由
1 农产品进口关税配额审核 发展和改革委员会 非法定初审环节，可以由市发展和改革委员会提供代收申请材料上报服务
2 间接利用外资贷款指标审核 发展和改革委员会 非法定初审环节，可以由市发展和改革委员会提供代收申请材料上报服务
3 报废汽车回收企业审核 发展和改革委员会 非法定初审环节，可以由市发展和改革委员会提供代收申请材料上报服务
4 特殊教育学校校长核准 教育局 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
5 聘用外籍教师单位资格及聘用外籍教师审核 教育局 无明确设定依据
6 伤残评定审核 民政局 非法定初审环节，可以由市民政局提供代收申请材料上报服务
7 烈士评定审核 民政局 非法定初审环节，可以由市民政局提供代收申请材料上报服务
8 国有企业改制分流方案审核备案 劳动和社会保障局 调整对象已消失
9 企业职工分流安置费用核拨 劳动和社会保障局 调整对象已消失
10 "退养"审核 劳动和社会保障局 调整对象已消失
11 进再就业服务中心下岗职工保障费拨付审核 劳动和社会保障局 调整对象已消失
12 下岗职工（退养）保障费拨付审核 劳动和社会保障局 调整对象已消失
13 《再就业优惠证》核发 劳动和社会保障局 实际已停止实施
14 城市二次供水清洗消毒单位卫生许可证备案 市政公用局 原有设定依据已废止
15 建设项目列入土地利用计划审批 国土资源和房屋管理局 无明确设定依据
16 创建中国名牌产品企业环保核查 环境保护局 非法定初审环节，可以由市环境保护局提供代收申请材料上报服务
17 ISO14001环境管理体系认证组织环保核查 环境保护局 非法定初审环节，可以由市环境保护局提供代收申请材料上报服务
18 上市和再融资企业环保核查 环境保护局 非法定初审环节，可以由市环境保护局提供代收申请材料上报服务
19 汽车养路费免（减）征审批 公路管理局 因国家政策调整已实际取消
20 保留取水许可证审批 水利局 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
21 临时应急取水审批 水利局 已不符合经济社会发展实际需要
22 高处作业企业安全生产条件审验 安全生产监督管理局 设定依据不充分，管理实际中可通过部门间信息沟通机制解决
23 办理国货（非限制进口商品）复进口批件 对外贸易经济合作局 原有设定依据已废止
24 护士自学考试实习鉴定表审批 卫生局 无明确设定依据
25 医疗机构购置救护车审批 卫生局 设定依据不充分，且不符合市场经济发展要求
26 批准医疗保健机构、计划生育技术服务机构开展终止妊娠手术业务 人口和计划生育委员会 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
27 批准计划生育统计调查 人口和计划生育委员会 长期未实际实施，取消或停止实施后不影响现实管理
28 导游服务公司设立审批 旅游局 设定依据不充分，且不符合市场经济发展要求
29 经济合同示范文本指定印刷企业备案 工商局 已不符合市场经济发展要求
30 广告收费标准和收费办法备案 工商局 已不符合市场经济发展要求
31 在本市生产、销售防雷产品登记备案 气象局 已不符合市场经济发展要求
32 外国记者来青采访签证审核 外事办公室 因国家政策调整已实际取消
33 聘请外国专家确认件(文教类、经济类)和外国文教、经济专家证件核发 外事办公室 已被相关行政许可事项管理内容涵盖
三、改变管理方式事项（共93项）
序号 项目名称 实施机关 备注
1 国家鼓励发展的内、外资项目确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
2 外商投资项目采购国产设备退税确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
3 外资企业符合产业政策的技术改造项目确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
4 权限内符合产业政策的技术改造项目确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
5 国家鼓励发展的环保产业设备（产品）确认 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
6 资源综合利用企业（项目、产品）认定 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
7 创业投资企业备案 发展和改革委员会 调整为根据相对人要求提供服务
8 非刑事案件财物价格鉴证 物价局 调整为根据相对人要求提供服务
9 职业学校、普通高中学生学籍注册备案 教育局 调整为根据相对人要求提供服务
10 技术合同认定登记 科技局 交由中介组织办理
11 科技成果评估作价认定登记 科技局 交由中介组织办理
12 公证机构、公证员执业证书换发、变更登记 司法局 调整为根据相对人要求提供服务
13 非师范类毕业生报到、二次派遣和调整改派 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
14 接收非师范类外地生源普通高校全日制统招专科学历毕业生 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
15 办理全省大中专学校毕业生落户手续 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
16 应届大中专毕业生申请办理失业登记 人事局 调整为根据相对人要求提供服务
17 职业培训机构教师上岗资格认定 劳动和社会保障局 交由中介组织办理
18 就业、终止或解除劳动关系备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
19 劳动合同网上备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
20 民办职业技能培训学校招生简章及广告备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
21 民办职业技能培训学校设置专业、开设课程、选用教材备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
22 民办职业技能培训学校学籍和教学管理制度备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
23 用人单位使用实习生备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
24 企业年度工资总额计划备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
25 补充医疗保险方案备案 劳动和社会保障局 调整为告知性备案
26 协保人员就业补助和生活补助审核 劳动和社会保障局 调整为根据相对人要求提供服务
27 城建档案利用审批 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
28 民用建筑项目节能设计备案 建设委员会 调整为告知性备案
29 施工图审查项目备案 建设委员会 调整为告知性备案
30 住宅A级性能认定 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
31 建设科技成果推广项目审批 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
32 建筑物围护结构和用能系统使用标准和技术规范中未涵盖的节能新技术、新工艺、新设备、新材料、新产品的评估 建设委员会 调整为根据相对人要求提供服务
33 城市树木（3株以下且胸径不足10厘米）砍伐迁移备案 城市园林局 调整为告知性备案
34 供用热合同备案 市政公用局 调整为告知性备案
35 燃气经营企业抢险抢修预案备案 市政公用局 调整为告知性备案
序号 项目名称 实施机关 备注
36 城市二次供水设计方案意见确定 市政公用局 调整为根据相对人要求提供服务
37 供热工程项目建设意见确定 市政公用局 调整为根据相对人要求提供服务
38 新建、改建、扩建项目及新设中小饭店排水条件认定 市政公用局 调整为由市环保局征求市市政公用局意见。
39 房地产中介服务机构备案 国土资源和房屋管理局 调整为告知性备案
40 测绘项目登记 国土资源和房屋管理局 调整为告知性备案
41 房屋安全鉴定 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
42 以测绘为目的进行民用航空摄影或者遥感审核 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
43 乙、丙、丁级测绘单位资质审核 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
44 地图审核 国土资源和房屋管理局 调整为根据相对人要求提供服务
45 使用财政资金的测绘项目审核 国土资源和房屋管理局 由负责批准立项、审批资金的有关部门征求国土资源和房屋管理局意见
46 限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证审核 环境保护局 调整为根据相对人要求提供服务
47 进口可用作原料的固体废物利用单位备案 环境保护局 调整为告知性备案
48 公路工程招标、评标文件备案 交通委员会 调整为告知性备案
49 客运包车标志牌发放 道路运输管理局 调整为根据相对人要求提供服务
50 客运临时加班标志牌发放 道路运输管理局 调整为根据相对人要求提供服务
51 无公害农产品产地认定 农业委员会海洋与渔业局 调整为根据相对人要求提供服务
52 动物、动物产品的运载工具以及饲养用具、装载用具消毒证明核发 畜牧兽医局 调整为根据相对人要求提供服务
53 外地入青水利施工企业备案 水利局 调整为告知性备案
54 第二、三类非药品类易制毒化学品生产备案和第二类非药品类易制毒化学品经营备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
55 危险化学品处置方案备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
56 危险化学品事故应急救援预案备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
57 重大危险源及有关安全措施、应急措施申报备案 安全生产监督管理局 调整为告知性备案
58 重大安全生产事故隐患报告备案 安全
